武力：論我國編制和實施五年計劃的歷史經(jīng)驗

　　■武力

　　從1951年我國開始編制第一個五年計劃至今的56年里，我國已經(jīng)制定和實施了10個五年計劃，十屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》日前也正式頒布。其間中國社會發(fā)展水平和經(jīng)濟體制的變化，可以說滄海桑田，令人感嘆。其中有關(guān)黨和政府編制和實施五年計劃的歷史經(jīng)驗很值得總結(jié)。

　　中國的歷次五年計劃是一個值得探討的歷史鏡鑒

　　中國五年計劃的制定與實施，既反映了黨和政府主觀意志與中國實際的關(guān)系，也反映出中國經(jīng)濟發(fā)展和制度變遷的歷程，從中可以很好地總結(jié)我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的經(jīng)驗教訓，為豐富鄧小平同志提出的中國特色社會主義理論，建立符合中國實際的經(jīng)濟學理論和對策提供基礎(chǔ)性的服務(wù)。

　　在改革開放以前，甚至可以說在1992年確立社會主義市場經(jīng)濟體制目標以前，許多人對計劃經(jīng)濟與計劃管理的本質(zhì)是區(qū)分不開的。由于單一公有制下必然要實行計劃經(jīng)濟（或者說計劃管理只能是主要的手段），而過渡時期（無論是1949－1956年由新民主主義經(jīng)濟向計劃經(jīng)濟過渡，還是1978－1992年由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡），政府的行政性計劃管理在經(jīng)濟運行中發(fā)揮了主導作用，因此就造成了如下錯覺：似乎計劃經(jīng)濟就是政府實施行政性計劃管理的那部分經(jīng)濟，將計劃管理的必要性與計劃經(jīng)濟混為一談，將手段與基本制度當作一回事。直至1992年我國將市場經(jīng)濟作為基本經(jīng)濟制度以后，計劃管理不言自明地成為一種手段，于是關(guān)于計劃與市場的爭論才煙消云散。但是，在今天，我們?nèi)匀恍枰�解決市場經(jīng)濟條件下如何制訂和實施中長期經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的重要問題。

　　由于資源稟賦、歷史條件以及意識形態(tài)的影響，中國長期以來走的是政府主導型經(jīng)濟發(fā)展模式，即使在今后的市場經(jīng)濟體制下，在一個相當長的時期內(nèi)，政府仍將發(fā)揮超出一般市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府的作用。在這里，就需要研究在中國經(jīng)濟發(fā)展的不同時段（或什么樣的經(jīng)濟水平上），政府計劃管理的范圍和手段最為有效；在經(jīng)濟發(fā)展中，政府如何保證計劃與市場在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面各司其職，保證計劃管理的有所為有所不為。

　　10個五年計劃編制和施行的歷史，也是黨和政府認識和學習運用市場和計劃兩種手段調(diào)控經(jīng)濟和社會運行的歷史。從“一五”計劃到“五五”計劃前期，黨和政府的工作出發(fā)點還是千方百計地去建立和完善社會主義計劃經(jīng)濟體制，即使運用市場調(diào)節(jié)，也是被迫和補充性的。當然，在1956年的社會主義改造高潮中，有不少人就認識到市場調(diào)節(jié)的作用不可或缺，例如劉少奇就說：“社會主義經(jīng)濟的特點是有計劃性，是計劃經(jīng)濟，但是實際社會經(jīng)濟活動包括各行各業(yè)、各個方面，有幾千種、幾萬種、幾十萬種。國家計劃不可能計劃那么幾千、幾萬、幾十萬種，只能計劃那么多少類，結(jié)果就把社會經(jīng)濟生活搞得簡單了、呆板了。”但是認為市場機制必然導致對單一公有制和計劃經(jīng)濟的侵蝕的看法，始終占據(jù)上風。

　　1978年“三中全會”以后至今，從“六五”計劃到“十五”計劃，關(guān)于計劃與市場各自作用的認識則經(jīng)歷了一個有趣的曲折過程。從1978年到1991年，盡管我們深受計劃經(jīng)濟弊病之害，對市場調(diào)節(jié)也有歷史經(jīng)驗，但是我們對計劃與市場關(guān)系的認識主流還基本上囿于傳統(tǒng)的社會主義觀念，盡管黨的“十三大”提出了“政府調(diào)控市場，市場引導企業(yè)”的市場經(jīng)濟模式設(shè)想，但是隨后即重新回到如何完善“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的思路上。

　　1992年鄧小平“南方談話”以后，黨和政府對計劃與市場關(guān)系的認識發(fā)生了徹底的改變，終于形成了建立社會主義市場經(jīng)濟的共識。但是，在整個20世紀90年代，由于改革開放的需要，也由于市場經(jīng)濟還沒有充分展現(xiàn)出它“失靈”的一面，“市場化”、“私有化”、“產(chǎn)業(yè)化”、“國際化”成為人們渴望的目標，似乎政府的作用就應該是“守夜人”和“裁判員”。

　　但是進入21世紀后，當我們實現(xiàn)了“翻兩番”目標，建立起市場經(jīng)濟體制的框架，加入了ＷＴＯ以后，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距拉大，居民收入差距拉大，環(huán)境污染嚴重，勞動者正當權(quán)益不能得到保障，公共產(chǎn)品缺失，以及經(jīng)濟波動，使我們越來越認識到“市場經(jīng)濟”不是萬能的，它也有“失靈”的方面，還需要政府這只“看得見的手”。因此，從“十五”計劃的編制和實施，特別是“

　　10個五年計劃伴隨著黨和政府經(jīng)濟社會發(fā)展觀念的變遷

　　中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟發(fā)展觀的演進自建國以來大致經(jīng)歷了四個階段和三次重大的轉(zhuǎn)變。即：（1）建國前后以“共同綱領(lǐng)”為代表的新民主主義發(fā)展觀；（2）1953－1977年以兩個“總路線”為代表的傳統(tǒng)社會主義發(fā)展觀；（3）1978－1996年以“發(fā)展是硬道理”為代表的社會主義初級階段發(fā)展觀；（4）1997年以來以 “以人為本”、“新型工業(yè)化”為代表的科學發(fā)展觀。這種認識和理論演變，既體現(xiàn)了黨對中國國情認識的深化和與時俱進的品質(zhì)，也充分反映在歷次五年計劃的編制和實施上。

　　從1951年到1978年改革開放前的28年，即第一個五年計劃到第五個五年計劃期間，黨和政府有關(guān)經(jīng)濟與社會發(fā)展的基本理論還是斯大林創(chuàng)立的傳統(tǒng)社會主義社會和工業(yè)化模式。經(jīng)濟發(fā)展與社會變革的目標則是通過生產(chǎn)資料的社會主義改造，建立單一公有制的社會主義制度，然后在此基礎(chǔ)上，通過計劃經(jīng)濟來實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，趕上并超過發(fā)達資本主義國家。第一個五年計劃就是在上述思想和原則指導下制定的。當然，這種高度集中資源、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，適應了當時國家安全受到威脅、國內(nèi)剩余有限、工業(yè)落后，尤其是重工業(yè)成為發(fā)展瓶頸的客觀條件，是有其歷史合理性的，因此，在經(jīng)濟體制開始走入誤區(qū)的同時，第一個五年計劃還是取得了相當好的經(jīng)濟效益。

　　1956年的蘇共“二十大”揭開了斯大林時期蘇聯(lián)建設(shè)社會主義情況的“蓋子”，使中國共產(chǎn)黨看到了蘇聯(lián)單一公有制和計劃經(jīng)濟的弊病，并開始了對經(jīng)濟發(fā)展道路的探索，試圖避免蘇聯(lián)在經(jīng)濟建設(shè)中的失誤和體制弊病。但是，這種探索從1958年開始，卻陷入維護單一公有制的圈子而不能突破，并將一切突破單一公有制、搞活經(jīng)濟的思想和探索，包括民間的自發(fā)探索，都視為否定社會主義的資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級的“階級斗爭”。從1957年到1976年，為在中國這樣一個經(jīng)濟落后和發(fā)展極端不平衡的大國維護單一公有制，黨和政府付出了巨大代價，毛澤東甚至不惜打倒一大批長期與他共同奮斗的黨和國家的各級領(lǐng)導人。

　　從1957到1978年的22年間，可以說中國關(guān)于單一公有制和行政命令性的計劃經(jīng)濟的探索已經(jīng)走到了盡頭，無數(shù)的方法都實驗過了，這就為以鄧小平為代表的第二代領(lǐng)導集體突破傳統(tǒng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展觀念清除了障礙，確定了方向。可以看出，從1978年黨的“三中全會”以后，黨和政府有關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展的觀念開始回到“實事求是”、一切從經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾的實際利益出發(fā)的基礎(chǔ)上。

　　“文革”結(jié)束以后，當我國從以階級斗爭為綱重新轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心以后，立刻發(fā)現(xiàn)經(jīng)過20多年的社會主義經(jīng)濟建設(shè)，不僅沒有徹底改變貧窮落后的面貌，人民還普遍沒有解決溫飽問題，而且與世界發(fā)達國家和地區(qū)的距離也拉大了，特別是與港、澳、臺地區(qū)和周邊國家如日本、韓國、新加坡、泰國等的差距越拉越大，這就對社會主義的優(yōu)越性和黨的執(zhí)政能力提出了嚴重挑戰(zhàn)。因此，在整個20世紀80年代和90年代前期，千方百計地加快經(jīng)濟發(fā)展就成為黨和政府發(fā)展觀的核心內(nèi)容，鄧小平后來將其概括為“發(fā)展是硬道理”。

　　1997年以后，經(jīng)過近20年的改革開放和經(jīng)濟高速增長，一方面我國經(jīng)濟總量提前實現(xiàn)了比1980年“翻兩番”的任務(wù)，全國人民基本解決了溫飽問題；另一方面，中國經(jīng)濟運行中長達近半個世紀的全面“短缺”現(xiàn)象基本消失，社會主義市場經(jīng)濟體制框架基本建立，這就為我國經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、提高發(fā)展質(zhì)量、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式創(chuàng)造了條件。正是在這種背景下，從中共“十五大”以來，黨和政府陸續(xù)提出了“科教興國”、“可持續(xù)發(fā)展”、“西部大開發(fā)”、“以人為本”、“五個統(tǒng)籌”的方略，最終形成了“科學發(fā)展觀”，它成為這次制定第十一個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的指導思想和政策依據(jù)。

　　應該說，從編制和實施“一五”計劃起，黨和政府的目的就是中國的獨立富強，是全國人民共享發(fā)展的成果。20世紀50年代向單一公有制的社會主義過渡，其出發(fā)點，除了認為社會主義制度能夠加快經(jīng)濟發(fā)展外，更重要的是認為社會主義發(fā)展道路能夠避免資本主義發(fā)展道路的“兩極分化”和廣大人民成為經(jīng)濟發(fā)展的犧牲品（因為中國的發(fā)展已經(jīng)不可能像發(fā)達資本主義國家那樣依靠對外殖民和掠奪來實現(xiàn)工業(yè)化）。但是，為什么在半個世紀以后，即黨的“十六大”及其以后，我們要重新提出“以人為本”，提出全面建設(shè)小康社會，提出建立社會主義新農(nóng)村？還有一個原因，就是因為當我們轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的同時，當我們實行多種經(jīng)濟成分并存、充分利用國際資源和國際市場以后，在環(huán)境污染越來越嚴重的情況下，如何代表最廣大人民群眾利益、如何保證發(fā)展的成果為全體人民共享，避免經(jīng)濟增長與貧富分化同步的發(fā)展中國家普遍現(xiàn)象，已經(jīng)成為值得關(guān)注并引起黨和政府高度重視的問題。

　　10個五年計劃伴隨著中國經(jīng)濟體制的歷史變遷

　　20世紀下半葉是中國經(jīng)濟制度變化最為劇烈的時期。50年代中國由計劃與市場并存的新民主主義經(jīng)濟向單一公有制的計劃經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，前后大約用了5年左右的時間，其變動之劇烈、參與人數(shù)之多、影響之深遠，在整個世界經(jīng)濟體制變遷史上都是罕見的。隨后用了20年的時間試圖鞏固和完善這種經(jīng)濟制度，其手段之激烈、教訓之慘痛又是古今少有的。1978年以后，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人吸取了教訓，實行改革開放，中國又開始了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，其后20多年中國經(jīng)濟所取得的偉大成就，不僅證明了市場經(jīng)濟這個世界文明的成果同樣適用于中國，也增強了中國人民對世界發(fā)展做出貢獻的自信心。就1950年代的體制變革與1978年以后的經(jīng)濟體制改革相比，可以明顯看出：中國經(jīng)濟體制在20世紀的后50年里，經(jīng)歷了一個由計劃與市場并存向計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，再由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的螺旋式發(fā)展過程。

　　中國的五年計劃，是伴隨著計劃經(jīng)濟從形成到轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的整個歷史過程的，大致經(jīng)歷了三個階段：（1）1949－1952年為第一個階段，即為建立計劃經(jīng)濟創(chuàng)造條件階段；（2）1953－1957年為第二個階段，即計劃經(jīng)濟形成階段；（3）1958－1978年為第三個階段，是計劃經(jīng)濟形成完整形態(tài)階段；（4）1979年至今為第四階段，即計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌并初步建立起市場經(jīng)濟階段。

　　（一）1949－1957年是計劃經(jīng)濟從準備條件到基本形成階段，即由計劃與市場相結(jié)合的新民主主義經(jīng)濟向計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變時期。這個轉(zhuǎn)變是以國營經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會主義改造為基礎(chǔ)，先從有關(guān)國計民生的重要行業(yè)和重要產(chǎn)品開始，然后逐步擴展的。1949至1952年，國家首先對金融業(yè)和對外貿(mào)易實行了計劃管理，并對棉紗棉布等少數(shù)短缺而又重要的產(chǎn)品實行了統(tǒng)購統(tǒng)銷。1953年到1956年，隨著國家對主要農(nóng)副產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷和對私營商業(yè)的社會主義改造，計劃管理基本涵蓋了產(chǎn)品市場；與此同時，隨著社會主義改造的基本完成，勞動力市場也消失，由于中國勞動力嚴重過剩，中國對勞動力的流動和擇業(yè)的限制遠遠大于蘇聯(lián)和東歐。但是，1956年實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化以后，高級社還是真正的集體經(jīng)濟，國家的計劃僅對其生產(chǎn)經(jīng)營具有指導作用，直到1958年建立政社合一的人民公社，政府直接控制了農(nóng)村經(jīng)濟運行，計劃經(jīng)濟才完全形成。

　　（二）1958－1978是其呈現(xiàn)完整形態(tài)時期，即計劃經(jīng)濟占絕對主體地位。在這個時期，國民經(jīng)濟計劃的管理水平很低，經(jīng)濟波動很大，有些年份甚至沒有年度計劃；就計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)來看，單一的公有制分為全民所有制和集體所有制。但是，無論是農(nóng)村的人民公社還是城市的集體企業(yè)，實際上其經(jīng)營管理都嚴密控制在各級政府部門手中，盡管國家并不承擔其虧損，對職工也沒有“包下來”。有人認為在這個時期，計劃經(jīng)濟程度并不是很高，理由有二：一是計劃管理遠沒有蘇聯(lián)那樣縝密和嚴肅；二是在許多時候，例如國民經(jīng)濟調(diào)整時期和“文革”期間，市場機制在很大范圍內(nèi)仍然發(fā)揮著作用。但是這些并不能說明這個時期的計劃經(jīng)濟程度較低，只能說明計劃管理的水平很低，因為計劃經(jīng)濟的實質(zhì)是政府以行政手段干預微觀經(jīng)濟運行，而這個時期，這個特點特別突出，各級政府的行政管理更加隨意。

　　（三）1979至今是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變時期。1978年以后，隨著改革開放的推進，在農(nóng)村，政社合一的人民公社解體，農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擺脫了政府的直接計劃管理，獲得了經(jīng)營自主權(quán)；在城市，隨著個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟和“三資”企業(yè)的迅速發(fā)展，以及國有企業(yè)的“簡政放權(quán)”，特別是政府放松了對市場的控制，主動縮小了指令性計劃范圍，使得越來越多的企業(yè)經(jīng)營活動脫離了政府的直接干預，市場調(diào)節(jié)的范圍越來越大。到1992年中共十四大正式提出市場經(jīng)濟改革目標和強調(diào)市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)作用以后，不僅非國有經(jīng)濟依靠市場調(diào)節(jié)，政府不再直接干預其經(jīng)營，而且國有經(jīng)濟也進入適應市場經(jīng)濟的體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段。可以說，1992年以后，中國就不再是計劃經(jīng)濟，不僅確立了市場經(jīng)濟的改革目標，而且逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟的基本框架。當然，社會主義市場經(jīng)濟的成熟，是不可能一蹴而就的，還需要一個較長的完善階段。

　　縱觀中國計劃經(jīng)濟消亡的歷史過程，更驗證了鄧小平關(guān)于計劃只是管理經(jīng)濟的手段而不是基本制度的論斷，計劃經(jīng)濟消亡了，但是五年計劃卻依然存在并發(fā)展著，政府的計劃管理和行政干預，在維護市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，正發(fā)揮著彌補“市場失靈”的不可替代的作用。

　　改革開放前后的五年計劃比較

　　從1953年我國實施第一個五年計劃到今天，我國正好已經(jīng)實施了10個五年計劃。而這10個五年計劃，又正好分為前后兩個歷史時期。前5個計劃的制定和實施是在計劃經(jīng)濟時期，后5個計劃的制定則是在改革開放以后。因此，前5個計劃與后5個計劃相比，有很大的差異。簡單地說，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

　　第一，前5個五年計劃都是以單一公有制和計劃經(jīng)濟為目標模式，結(jié)果越搞問題越多；后5個計劃，則是以多種經(jīng)濟成分并存發(fā)展和市場經(jīng)濟為目標模式，結(jié)果漸入佳境，經(jīng)濟運行逐漸進入良性循環(huán)。

　　第二，前5個計劃都是貫徹優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和進口替代戰(zhàn)略，實行高積累政策，結(jié)果導致農(nóng)輕重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，人民生活長期得不到明顯改善。而后5個計劃則改變了過于偏重重工業(yè)和進口替代的戰(zhàn)略，實行了農(nóng)輕重均衡發(fā)展和充分利用國外資源和市場的“對外開放”政策，使得人民生活水平隨著經(jīng)濟發(fā)展而大幅提高。

　　第三，前面5個計劃都是高指標，并以指令性計劃為主，而且經(jīng)常層層加碼，盲目性較大，導致經(jīng)濟運行緊張，出現(xiàn)劇烈的經(jīng)濟波動。后面5個計劃則比較注意綜合平衡，計劃的范圍逐步由直接管理經(jīng)濟向關(guān)注社會全面發(fā)展方面轉(zhuǎn)移，方式也越來越以指導性計劃為主；同時指標普遍不高，接近實際，而執(zhí)行結(jié)果一般都超過了計劃，并且經(jīng)濟波動呈現(xiàn)出平緩的趨勢。

　　第四，前5個計劃，除第一個五年計劃正式形成，經(jīng)全國人民代表大會討論通過外，其余4個五年計劃都沒有正式形成，而是以草案或會議文件的形式下發(fā)供參考用的。而后5個五年計劃則都是經(jīng)全國人民代表大會討論通過并頒布，尤其是第10個五年計劃的編制，人民參與程度更高。

　　第五，前5個計劃的特點都是不斷強化政府直接管理經(jīng)濟的職能，不僅政府管的范圍和事情越來越多，而且計劃管理越來越依靠行政手段和政治壓力。后5個五年計劃則相反，政府直接管理經(jīng)濟的職能和權(quán)限收縮，逐漸讓位于市場，并將調(diào)控重心逐步轉(zhuǎn)向市場“失靈”的宏觀經(jīng)濟、收入分配、環(huán)境保護和公共產(chǎn)品提供方面，手段也多樣化，即由“全能型”政府向“效能型”政府轉(zhuǎn)變。

　　第六，前5個五年計劃中，除第一個五年計劃經(jīng)濟效益很好（但社會主義改造的后遺癥也不小）外，其余4個五年計劃經(jīng)濟效益都不理想，經(jīng)濟波動很大，人民生活水平基本沒有改善。而后5個五年計劃，則表現(xiàn)出政府調(diào)控和管理經(jīng)濟的辦法逐漸走上正軌，促進和保證了國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，人民生活水平也有了大幅度的提高。

　　（作者為中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員）