9000億國企紅利 誰該動這塊奶酪

　　本報記者 劉巍 程東升 李振華 見習記者 左薇薇

　　前 言

　　北京大學金融與證券研究中心

　　21世紀經濟報道

　　聯合主辦

　　2005年末。中國企業領袖年會。中國人民銀行行長周小川“為了明晰產權、改善公司治理，國有企業分紅問題、混合所有制企業中國有股的投資收益和分紅問題，都需要提到議事日程上來認真加以討論”一席話，可謂激起千層浪。

　　10天后，國資委主任李榮融公開表示，從2006年開始國資委將正式試編中央企業國有資本經營預算。

　　一場劃分企業利潤的變革正在展開。

　　國企獨享紅利的時代即將結束。這意味著中國多年以來，由單純的上繳利潤，到只上繳稅收，再到利稅分流的轉變。

　　然而，激辯隨之而來。

　　到底由哪一個具體機構來收取紅利和編制國有資本經營預算，國資委？財政部？還是第三個機構？

　　這不僅僅是部門利益之爭，更是決定這筆收入未來如何使用的關鍵。

　　國資委制定的國有經營預算，意在將其用于國企改制重組、戰略性企業資本金補充，以保證國有資產保值增值，這固然重要。且李榮融“現在國資委最大的權沒有落實，就是收益權。因為出資人最重要的權是收益權”的表述，也暗示了國資委對支配國企紅利收入的愿望。

　　然而，所謂國有企業，意即全民所有。國有企業的分紅，也理應全民享有。那么，在當前教育、醫療、養老、農村建設等等關系國計民生的領域急需資金的情況下，將分紅主要用于國企保值增值是不是最好的選擇？這是一個問題！

　　一個簡單的例子。2002年，15.9萬家非金融類國有企業的利潤總額為5589億元，而同期小學和初中的學雜費收入為270億元。也就是說，如果2002年政府能從國有企業那里獲得4.8%的分紅，就可以免除當年所有對義務教育階段兒童的收費。

　　鑒于此，

　　北京報道

　　三個沒分開

　　《21世紀》：自1994年稅改起，企業不用再向國家上繳利潤，只納稅即可，這是出于什么歷史原因？這些歷史條件現在是否有所改變？

　　曹鳳岐：對于純國有企業而言不存在分紅問題，國企分紅應該是指國有控股的股份制企業的分紅。原來的國有企業不分紅，因為企業的投資和流動資金都由國家供給，企業所有的利潤都上繳國家。這好像天經地義，但實際存在很多問題。比如改革開放初期，鞍鋼給國家提供了很多稅利，但是卻因為其沒有自主權，連修個廁所都要請示中央。因此，自1980年代開始，國家允許企業利潤留成，以擴大企業自主權。盡管國家允許企業自己保留利潤，但實際上這些錢還是國家的，即使改成股份制也是如此。同時搞了利改稅、撥改貸。利改稅是國家實際通過稅收形式拿走部分利潤，撥改貸實際是有償使用國家資金。后來又進行利稅分流，國家通過上繳利潤的方式拿走部分收益(有一部分仍留給企業)。純國有企業對國家上繳稅利，和我們現在所說的公司制企業股東“分紅”并不完全是一回事，所以我認為純國有企業(傳統國有企業)不存在分紅問題。

　　現在中國國企已經通過股份制改造變成公司制企業，國家已經從無限責任變成有限責任，股東也不完全是國有股。既然其他股東進行分紅，那為什么國家不能獲得分紅呢？根據產權關系，所有者要有投資收益。作為股份制企業，國家在這個企業里有股份，不管是控股還是參股都應該根據同股同權、同股同利、同股同價的原則，進行分紅。

　　所以我的觀點可歸納為兩點：第一，純國有企業不必談分紅問題；第二，股份制企業，無論是國家控股企業還是參股企業，都應該向國家分紅。

　　劉紀鵬：純國有企業不分紅這個觀點恐怕站不住腳。中國以前都是企業辦社會，但隨著股份制推進，必須要進行分離，所以我在1992年玉柴的股改模式中提出了集團化和股份制同時構造的模式。首先，是集團公司和上市公司分開，即把經營性資產折股納入股份制公司上市，然后把剝離出來的輔業和富余人員負擔由集團公司代管，輔業資產出股份公司不出集團。其次，當時的國資體制是分級管理模式，由于中央和地方的國有產權不清晰，只好先通過集團化跟股份制的同時構造，把上市公司和上市公司的股東都包容在原有的企業中。其實國有企業沒分紅，并不是股份公司沒分紅利，而是股份公司把紅利交給集團公司，但集團公司沒有交國家，中石油、中石化無一不是這樣。集團公司沒有把這些紅利直接轉給國家財政，有一個原因是股份公司改革甩出來的負擔、成本得有人承受。集團從股份公司分得的紅利，很大一部分用來養剝離出來的輔業。

　　華生：問題是所謂的集團公司到底應不應該存在。我認為這樣的企業確實談不上分紅不分紅的問題，因為它已經沒有存在的意義了。

　　劉紀鵬：我堅決反對說集團公司是個大雜燴，它解決了中國過渡時期很多復雜現象，功不可沒，也是中國改革成功的關鍵。下一步應該承認它的成績。我主張把現在的集團公司逐步改造成資產經營公司，這樣紅利交給它就等于上繳。何必把集團公司滅掉，然后討論所有的紅利能不能分給國資委。

　　潘占杰：對國企該不該分紅，首先要給國企定性，然后才能談分紅。國企顧名思義，就是國有獨資或國有控股企業。國家對投資的國企，進行分紅，天經地義。國有資本經營的目標之一就是追求保值增值。國企的分紅應該由國家的基本法予以規范。國有資產法的起草，是一個很復雜的問題，已經九易其稿至今未能出臺。國企改革的最終目標是產權多元化，治理結構規范化，管理法制化，行為方式市場化、追求目標效益化。1994年稅改提出稅養國家，利活企業，把國有企業發展起來。盡管1994年利改稅后財政部、國家國有資產管理局、中國人民銀行頒發了《國有資產收益收繳管理辦法》94[財工字第295號文件]，但是因為它的法律地位不夠，加之收繳的情況復雜，實際操作起來非常困難，最終不了了之。

　　賈康：這個問題的討論和做法上的變化反映了我國的經濟轉軌、社會變革從不規范到規范的反復探索。1980年代初，放權讓利，搞活企業，認識到要把國有企業和其它企業大致放到一個公平競爭地位上，于是搞了利改稅，但國有企業又加上調節稅，一戶一率，實際是變相的利潤上繳和留成。1986年，曾想進行價、稅、財聯動，向較規范的市場化過渡，但最終夭折。1987年后轉為搞企業承包，但華生等已鮮明提出了“資產經營責任制”，強調資產收益的獨特性和重要性。1988年，成立國資局之前，已經有學者明確提出要實行稅利分流，以后財政部組織了稅利分流的改革試點。1994年財稅配套改革后，剛才潘老師說的文件就體現了當時財政部門對稅利分流框架下國企利潤分配的“分紅”態度和認識。但這方面還有一個收繳的操作問題，由于普遍反映企業很困難，往往執行不下去，所以最后成為一個潛規則，企業保留自己的利潤以擴大再生產。近年隨著市場經濟進一步完善，產權和產權收益凸顯為任何經濟調節里面不可回避的一個必然線索。至于曹老師強調傳統體制下純國有企業沒有分紅的問題，紀鵬強調純國有企業原來都百分之百交掉了，術語不同，所指情況是一回事。統一來講，分紅是從產權派生出來的問題，搞市場經濟，要最終使之規范化。

　　張文魁：這段歷史非常紛亂，我來簡單總結一下。在當時背景下，國家作為出資人和公共事務管理人的身份沒有分開，無論是收紅利還是收稅，對企業來講都是一樣的，政府也老是把紅利和稅收搞混了。實際上，稅是國家作為公共事務管理人從企業征收的，而利潤作為資本收益或產權收益，企業賺錢國家才收，企業不賺錢國家收什么呢？

　　第二，那個時候還不太明白財務制度與激勵制度之間還是存在重大區別的，所以當時國家只是簡單地通過財務制度的調整來給國有企業提供一種激勵制度，就是所謂的讓利。

　　第三，資本投入決策和資本收益決策沒分開。當初國家號召國有企業做大做活，但國家沒有過多資本投入，于是由企業自我滾動發展，也就是國家不再從企業收利潤，也不再給資本投入。

　　上述三個當初沒有分開的問題現在正在慢慢解決，這就需要建立紅利制度。

　　財政部？國資委？

　　《21世紀》：目前國企應該分紅是一個比較一致的觀點，但這筆分紅收益究竟由哪個部門代出資人管理更為適合？

　　曹鳳岐：公司法規定，公司根據盈利情況由董事會最后報請股東會決定分紅的比例，同股同權，按照比例，大股東、小股東都是這樣的；國有獨資公司現在也有董事會，也要走董事會和股東會的程序，不是由財政部、國資委決定的，這是毫無疑問的。

　　傳統國有企業稅利全部上繳國家，利改稅后，企業的利潤國家拿了一部分，剩下一部分留給企業。股份公司這一塊，紅利已經上交了母公司，母公司要不要再上交？如果上交，交給誰？

　　我設想成立兩層機構，一是國資委員。這是個行政部門，職責是監督管理，企業不可能把利潤交給它。現在的國資委想收企業的紅利，沒有法律支持，因為它是一個監督管理部門，且是受國務院委托的監督管理部門，并不是產權單位。如果直接交給財政也有問題，因為它也不是國有股的產權代表，公共財政的問題和純粹國有企業也完全是不一樣的。

　　然后在國資委(國資局)下，各地成立公司制的國有資產經營公司，它可以代表國家進行國有股的投資和經營。公司制企業有股權收益，可以得到分紅，拿了以后還可以再投資，這是可以的。比較典型是匯金公司，匯金公司肯定要收股權紅利，還要對外投資，因為它是一個公司。國有資產經營公司要向財政納稅。

　　張文魁：現在股份公司的紅利上交集團公司，但集團公司不交給國資委、不交給財政，也不給其它任何人，而用于自己投資或者養人。問題是國有獨資企業要不要交紅利？不管在上面再成立多少層國有資產經營公司，都存在最上層這個國有資產經營公司是否向國家機構交紅利的問題。所以，必須要明確的是，所謂國有企業支付紅利，首先一定是指國家機構收到了紅利，這樣才真正意味著所有者通過國家機構得到了稅后資本收益；其次一定是指要把這種收入及收后的支用納入到國家預算程序，接受民意機構的審議批準和監督，這樣才真正意味著所有者通過民意機構同意了稅后資本收益的支配和享用了稅后資本收益。因此，國有企業支付紅利與國有資本經營預算制度密切相關，這也就是我為什么一直在努力倡導建立國有資本經營預算制度的原因。當然，到底是由國家的哪一個具體機構來收取紅利和編制國有資本經營預算，則是另一個問題。

　　賈康：從理論來說只有一個國庫，不可能再出來一個二號國庫。

　　劉紀鵬：你說的是純粹市場經濟，我們現在探討的是社會主義市場經濟，既要新型的公有制形式，又要市場經濟，所以不一定要受西方的束縛說堅決不能干什么。

　　我還是認為應該把現在的集團公司改造成國有資產經營公司，不必要再新建立一個國有資產經營公司。我們現在主張國資系統要分三層次，一定要有資產經營公司這個中間層次。而且目前改造的時機已經非常成熟，社保基金有了，離退休人員解決了，大量的社會負擔已經具備剝離的條件。資產經營公司的出現，可以更加明確國資委的定位——國資委是監管者，資產經營公司充當出資人。按照上述思路，資產經營公司的紅利既不能分給財政部，也不能分給國資委。

　　就好比說裁判員和教練員分別履行著賽場不同的職責。裁判員是公共財政，跟西方一樣。教練員本身就是這個隊的一部分，收取紅利。一個顯見的道理是，裁判員和教練員都由一個人擔任是不行的，不能把所謂的分紅給財政。

　　但也不能分給國資委。國資委應該是監管者，但現在定位成出資人，結果導致今天這么多問題難以解決。中國不能只有一個出資人，否則全都是關聯交易，但是中國又不能搞很多個國資委，解決辦法就是國資委退一步進兩步，讓資產經營公司作為出資人。資產經營公司作為一個特殊形態的企業法人存在，是獨資的。資產經營公司在向財政交完稅之后，再向其他出資人分紅。資產經營公司的這筆錢今后要跟財政的公共預算分開，不是要由國資委把錢交給財政。今后國資委搞資本經營預算，財政部搞公共預算，最后由國務院制定出統一的預算報人大。

　　曹鳳岐：紀鵬的意思是資產經營公司代表國家已經把分紅拿走了，資產管理公司是企業法人，可以運營。

　　張文魁：要成立169個資產經營公司嗎？

　　劉紀鵬：當然不是，169家央企既有“一搭一”也有“多搭一”，即使今天看來可以一搭一的，日后還要重組，第一步先解決如何分紅的問題，然后不同的行業之間再重組。

　　張文魁：更重要的，資產經營公司跟集團公司區別在哪兒？

　　劉紀鵬：現在有區別，但最終要把集團公司改造成資產經營公司，因此在目標模式下沒有區別，所以才不能再新設一個。

　　賈康：主要區別是集團公司是帶有行業部門色彩的，而以后要淡化行業部門色彩。資產經營公司應是跨行業做資本運營的、相互競爭的。至于極少數的自然壟斷且傾向于非盈利目的的國有獨資企業，應另外專門一對一設立法案，有其特殊管理體制，不應攪和在運營性資產里面。

　　潘占杰：我認為國企分紅怎么分，分給誰的問題，目前條件不成熟。一是目前沒有相應法規。以前的法規已經不適用，目前實行國有資產分紅的法規又沒出臺。如果沒有相應的法規，就可能出現濫收亂用。二是無論過去的國資局，還是現在的國資委，恐怕都是改革的過渡。比如說國資委想管人、管資產，人和事相結合，但其中有40多位部級領導有權限管嗎？管不了。所以說國資委只是個特設的事業單位，是個過渡階段。

　　現在關于國企分紅的法律還沒有出來，談這個問題為時過早。從現有國家法律來看，中國有預算法，其中有關條例闡明公共預算分為四大塊，公共預算、國有資產經營預算、社保預算和其他預算，恐怕在有關國企分紅的基本法沒確立之前，只能按這個執行。國有資產的收益最終要納入國家財政的預算。

　　賈康：問題是這個框架合不合理，合理就可以維持，不合理再修。

　　社保和公共收支之間有一個比較規范的聯通渠道，社保支持不住時，公共收支里要有一部分調過去。

　　張文魁：當然還是要有一個統一匯總和統一平衡，下面的公共預算、國資經營預算、社保預算分別編制、分別收支、分別審議。肯定要有一個更高層面的統一，這樣可以綜合平衡。

　　潘占杰：分紅最后給誰，要由立法來明確。誰投資誰收益，誰出資誰擁有產權，擁有了產權，就有占有、使用收益處分的權利。

　　賈康：按照潘老師的觀點必須推到人民代表大會。

　　曹鳳岐：國務院也是代行職務，是執行機構。推到人大之后，也總得有人代理。

　　賈康：所以說回來，關于全民所有的資產(即國有資產)怎么構建委托—代理的這一鏈條，我們折騰了幾十年也沒能理清。我也贊成國資體系大體有三層次，即專門管理機構、資產經營公司和直接生產經營的一線企業。

　　上海現有的很多集團公司就是由原來的輕工局、重工局、紡織局等“翻牌”演變而成，后來一些集團公司通過兼并重組淡化了行業背景，這符合市場經濟的基本要求。國資委不可能有效地把資產管理一桿子直接插到生產經營企業，一年也就200個出頭的工作日，平均一個工作日處理一家特大型企業，處理得好嗎？所以即使在國資委抓大型骨干企業的時候，也勢必要有一個中間層次，即以資產增值來考核其業績的若干個投資控股公司，它們相互間也是競爭關系，誰也別想形成部門、行業的壟斷。

　　但我不同意把紅利交到集團公司或者說改造后的資產運營公司就最終截止，這顯然未把所謂全民財產、全民收益如何進行合理配置的問題交待完成。可以由人大通過法案，規定集團公司留成比例，但是最終的決定權不能在集團公司。留成以外的部分要上繳到國庫，國庫其實也不是財政部的，是全民的。

　　只能一刀切

　　《21世紀》：在確定國企向國家分紅后，會出現這樣的矛盾：若國家制定統一標準或條文，則可能損害國企積極性；而若由企業自己申報計劃，則可能交得很少或根本不交。如何解決這一矛盾？

　　張文魁：既然分紅，就要涉及分紅政策。理論上要由股東來投票決定。但現在國務院國資委面對的這些企業，大部分是國有獨資企業，這就面臨很多困難。到底收多少？是一刀切，還是董事會提一個方案出來，股東會決定？

　　這是一個沒有多少理論但很現實的問題。如果按照公司法規定，可能會回到以前一對一談判，但談判成本很高，所以現在大多數地方都是一刀切的政策。但一刀切又會導致鞭打快牛、企業隱藏利潤。

　　目前來看，這一矛盾很難解決。只能先一刀切，然后再每個公司建立董事會，按照《公司法》法定的程序定出分配方案。但一刀切的比例不能過大，否則會與全收的結果類似，可以先收一點，再循序漸進。

　　華生：只有一個分法，一刀切。這是國有制的本質決定的。由董事會討論，董事會是誰？如果由國資委作為出資人，那就是國資委派人組成的董事會；如果是財政部出資，那就是財政部的人組成董事會；就算是財政部、國資委都不用，國務院總理辦公室派人也還是一樣，只不過形式不同。所以這個只能一刀切，沒有別的辦法。不可能去談判。所有者跟經營者談判我的利潤怎么拿回來？而且通過談判很可能什么都收不回來。每個人都公關，都找人怎么辦？180家企業找了190個理由怎么辦？

　　關鍵是一刀切，上交財政之后，留給國資系統的這部分怎么用？是全部留給集團公司，還是再拿出一部分交給國資委，讓國資委調節？

　　賈康：把這個事窮盡就是對全國人大有一個交代。現在在公共預算里面有復式預算體系，通過國有資本預算及其與其它預算統籌協調的規范程序決定這個財力怎么配置，這是在最上面籠罩整個問題的。但是現在可操作的辦法，恐怕要先規定一個大致的界限，比如說30%到40%。在以后的發展中，就是在獨資公司收縮到一定的數量以后，應該允許把獨資公司一個一個單獨討論，通過法定形式把每個獨資公司上繳的比例固定下來，需要改變的時候，通過修訂法律的程序改變。這是一個遠景，現在這么多獨資公司不可能一個一個這么做。

　　至于留下來這一塊，必須有一部分資金用于塑造激勵機制。在相當長一段時間里，國資系統還得選擇三層次架構，那么分成留下來這部分資金，要劃出一塊，盡可能合理規范地給予資產經營公司管理人員，給他們的激勵體現在每個人收入上。要不然憑什么留住這些高素質人才？對于國資委，可以在一定時間內給予一小部分資金用作激勵。國資委的工作人員畢竟是準公務員，而不是企業家，改革完善后可以把國資委歸到“收支兩條線”模式上。激勵機制主要是指解決投資控股公司(資產經營公司)管理人員收入的問題。

　　紅利怎么花？

　　《21世紀》：這些國企紅利收入應該怎樣使用？和公共財政支出有無不同？是重在建設醫療、衛生等亟待解決的領域，還是用于國有企業改制、重組等？

　　賈康：按照我的一套想法，這些上收的紅利自然而然進入公共財政框架里面資本預算的收入方。至于這個收入方的錢來了以后向何處去，要經過規范的公共選擇決策程序。我們現在正逐步地建立這個程序，慢慢地、實質性地改變公共資源配置的制度安排，另外公共的知情權也在擴大。沿著這個發展趨勢，最后要在公眾能夠具有知情權和參與權的情況下，通過規定好的程序，把資源配置形成一個具體的預算支出計劃，決定這個錢怎么用。

　　在用的過程中要給必要的彈性，可能資本經營預算修改程序需要不同于其它預算，要有更大的彈性來提供可操作性。

　　華生：給公共財政交的錢怎么用不是問題，因為公共財政是人大決定的，實質上交給公共財政這部分已經不存在怎么用的問題，公共財政已經有很嚴肅的程序交給人大審批批準，最后交來的錢已經不能區分錢的來源。實際上剩下的還是一個問題，就是留下的一部分里面是不是要給國資部門留一塊。我個人的觀點，在目前的體制下，應該允許國資部門拿一部分，就算是拿一小部分恐怕也是一個進步。

　　曹鳳岐：國資委拿這部分干嘛？是投資，還是解決公務員的待遇？

　　華生：跟待遇沒關系，解決所謂國有資本有進有退的調節。

　　張文魁：如果這個錢僅僅就是搞教育投入，完善公共衛生體系，做社保資金的補充，那還是直接交給公共財政，因為這完全就是公共財政所承擔的職能。但是我國目前還有一些除了公共財政之外的事需要做，比如說國有經濟布局結構的調整，這也是需要支付成本的。

　　現在很多地方已經開始收企業紅利，有些財政在收，而且財政也在從這錢里面支付改制重組成本。但很多地方反映，紅利及國有股轉讓的錢千萬別交財政入庫，一入庫就出不來了，不如成立一支基金運作。國有資本經營預算比公共預算多一些彈性，公共的那一部分是最沒有彈性的，任何國家都是一樣。

　　我認為主要用于四個方面：第一，國企改制重組成本的支出；第二，用于向具有戰略意義、國家肯定不準備退出的企業補充資本金；第三，向社保轉移資金；第四，向公共財政轉移資金。

　　國有企業改制重組成本肯定是排第一位的，因為國企的事情特別多，這家企業要關掉了，那家企業要改制，而且牽扯很廣。補充具有戰略意義企業的資本金，這也是有必要的。在這些資金需求滿足后，再轉移到財政。

　　賈康：我理解的公共財政是一個大概念，不可能分割成幾個財政，但預算體系里面有公共收支預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其它。當然技術上，財政部獨自編不了國有資本預算，國資委獨自也做不了。國資委可以牽頭已管的大企業，財政部會同國資委編制國有資本經營預算，再于復式預算體系里按程序與公共收支預算、社會保障預算等協調銜接。