苑德軍：盡快組建國家金融產業政策決策委員會

　　上海證券報 苑德軍

　　苑德軍，教授，經濟學博士，中國銀河證券公司高級經濟學家，中國社科院金融研究中心特邀研究員，多所大學兼職教授。個人事跡被收入《中國社會科學家大辭典》(英文版)。

　　金融業對中國經濟和社會發展的重要性，從來沒有像今天這樣突出。這種重要性不僅源于金融當局的政策取向和金融體系的貨幣供給在很大程度上影響經濟增長的速度和質量，而且還因為以國有商業銀行巨額不良資產為主要表現形式的金融風險已經成為影響金融安全和經濟安全的最大隱患�；蛟S更重要的原因還在于，中資金融機構競爭實力的打造，直接關系到入世"過渡期"結束后中國民族金融業的發展前途和命運。不過，盡管金融業在國民經濟中的地位和作用如此重要，而且金融業的改革與發展一直是中國經濟改革與發展的重頭戲，但迄今為止，中國還沒有一個類似工業產業政策那樣的規劃和指導金融業發展的金融產業政策。事實上，金融產業政策的缺失，已經給中國金融業的發展帶來了相當的負面影響。當前，中國金融業正處在一個重要的歷史轉折點，面臨著巨大的改革和創新壓力。因此，盡快制訂適合中國國情的金融產業政策，已成為推進中國金融業發展的當務之急。

　　Q&A

　　Q:記者朱兆荃

　　A:特約佳賓苑德軍

　　Q:貨幣政策與市場經濟息息相關，貨幣政策對于宏觀經濟運行與發展的重要性，已經越來越讓人感受和體會到了。但或許是金融產業政策長期缺失的原因，即使是某些對金融知識有一定了解的人也常常會把貨幣政策和金融產業政策等同起來，混為一談。因此，在我們討論制訂金融產業政策的必要性之前，有必要從理論上先區分這兩個基本概念，能否請您先給我們介紹一下?

　　A:貨幣政策是政府為實現一定的宏觀經濟目標而采取的調控貨幣供應量的策略和措施的總和，而金融產業政策亦即金融政策，是政府為金融產業發展方向、金融產業結構安排、金融產業技術手段提高等有關金融發展的一系列重大問題提供明確指引的政策。它和農業政策、

　　明晰金融業發展的政策目標

　　Q:我們不能不注意到，在貨幣政策倍受矚目的同時金融產業政策卻長期缺失，兩者形成了極大的反差。那么，為什么在完善貨幣政策調控機制的同時還要制訂金融產業政策，它對金融業的發展有何作用?

　　A:隨著金融業地位和作用的提升，金融業愈來愈成為人們關注的焦點，金融業的發展愈來愈受到政府和整個經濟社會的高度重視。但是，對金融業的發展我們卻始終缺乏具體的、具有鮮明指導性和可操作性的政策。官方文件和一些領導人講話中有關金融發展的內容，往往是一些籠統的、寬泛的原則性要求和意見，大多只具有宏觀層面的政策導引作用而不具有操作層面的具體指導意義。轉軌時期新舊體制的摩擦、經濟主體的行為缺陷、金融法制建設滯后等多方面因素的存在，導致中國的金融發展過程充滿了錯綜復雜的矛盾沖突。由于金融產業發展政策缺失，使得金融發展在好多環節、好多方面方向感不清，目標不明，處于一種懵里懵懂的狀態，從而延緩了金融發展的進程。比如，信托業以其財產管理、資金融通、投資

　　金融產業政策是對政府有關金融發展的宏觀政策導引的細化和具體化。有了金融產業政策，總體金融業及金融業內各行業就有了明確的發展方向和發展目標，一些重大金融改革創新和金融發展措施的推出與完善就有了可供遵循的政策依據，金融發展就會少走彎路，減少盲目性和隨意性，增強預見性、主動性和實效性。

　　降低金融發展過程中的"試錯成本"

　　Q:您提到金融產業政策的另一個功能是可以降低金融發展過程中的"試錯成本"，如何來理解?

　　A:改革開放之初，我們遵循的一個基本邏輯是"摸著石頭過河"。在當時的體制條件和意識形態背景下，這樣一種改革邏輯是可以找到哲學依據，因而是具有合理性的。但在建立和完善社會主義市場經濟體制這一改革的根本目標已經完全明確，特別是在"入世"后各領域、各行業將與國際慣例接軌，因而發展方向已基本清晰的情況下，再遵循這種邏輯摸來摸去而不做超前的制度安排和政策設計，就不合時宜了。必須看到，由于我們在金融發展上缺少對短期、中期和長期目標的規劃設計，往往是頭痛醫頭，腳痛醫腳，致使金融發展缺乏整體感和層次感。一些曾被極力肯定和推崇的金融改革與發展措施，一段時間后反過來又成了金融改革的對象。一些金融機構由于發展方向不清，市場定位不明，業務開展起來后往往有"越位"、"違規"之嫌，政府還要花很大力氣去規范監管，支付監管成本。政府在出臺一項金融改革與發展措施后，往往又面臨著復歸和推進的兩難抉擇，不改又不行，改又不好改，這種無謂反復導致了金融改革與發展過程中的內耗。所有這些，大大提高了金融改革與發展的成本。而有了金融產業政策，無疑可以增強金融發展過程的穩定性和連續性，提高金融發展的質量，并減少因"試錯"而引發的時間成本及人力、物力資源成本，使金融發展帶來的個人收益(即金融發展給金融消費者個人帶來的福利)、機構收益和社會收益顯著增加。

　　增強國際競爭力維護金融穩定

　　Q:既然制訂金融產業政策有利于促進中國金融業發展，那么也應該有利于增強中國金融業的國際競爭力?

　　A:的確如此。增強產業國際競爭力，正是產業政策的基本作用之一，也是當今各國產業政策的核心目標。一般說來，一國的產業國際競爭力，主要與該國資源的國際比較優勢、骨干企業的生產力水平、技術創新能力和國際市場的開拓能力等因素有關。而產業政策則可在提升企業的創新能力和國際市場的開拓能力方面發揮重要作用。政府通過制訂消除市場進入壁壘，限制市場壟斷，促進市場競爭，鼓勵金融創新的金融產業組織政策，能夠激發微觀金融主體的競爭積極性和創新沖動，增加金融創新供給，而持續的、連綿不斷的金融創新活動，勢必將提高中國金融業的總體金融創新水平和市場競爭能力；政府通過制訂鼓勵和支持國內金融機構參與國際金融市場競爭，擴大金融對外開放的政策，則有利于國內金融機構充分利用國際市場和國際資源，拓寬業務領域，擴大國際市場的份額，提高金融業務的國際化水平和國際競爭能力，更好地應對外資金融機構的挑戰。

　　Q:制訂金融產業政策還可以給經濟社會和公眾相對確定的政策預期，這會起到什么積極作用?

　　A:金融市場的各類信息，通過影響金融交易主體的心理和交易行為進而影響市場的穩定。這一點在股票市場上表現得尤為明顯。而在影響股票市場的各類信息中，政策信息的影響作用又最為直接和顯著。這種政策信息可分為兩種情況:一種是明確信息，即政策已經明確或已經出臺。二是模糊信息，即政策尚未制訂，未來的政策取向尚難以斷定，但市場對政策已經有了各種各樣的說法或猜測。較之前一種政策信息，后一種對金融交易主體行為的影響進而對市場的影響更大。國有股減持就是一個典型實例。國有股減持因其規模之巨，難度之大，對股市影響程度之深，而成為牽動資本市場發展進程以至影響到總體金融發展的重大問題。由于我們沒有一個明晰的市場發展政策，在國有股減持問題上左右搖擺，躊躇不決。2001年6月國務院決定公司新股發行時按市價減持10%的國有股，以補充社�；�金缺口，但該政策出臺后股市應聲大跌且持續走低，于是2002年6月又轉而決定停止減持國有股。盡管如此，此后有關國有股減持的議論并未平息，隔一段時間這一話題就又被提起，市場上各種傳言滿天飛。政府對此事久拖不決，使投資者沒有一個明確的政策預期，影響了投資者的投資信心和熱情，成為導致股市持續走低的重要因素。市場經濟是信心經濟，要確保股市穩定向上必須重振投資者信心。但信心不能憑空產生，也不能靠于事無補的官話、套話和空洞口號，要靠政府明確的政策設計和制度安排。這種政策設計具有明顯的"告示效應"，可以給人們確定的政策預期，使人們看到方向，看到目標，看到希望，從而增強人們對市場的信心，有效發揮促進市場穩定和金融發展的作用。

　　政府行為從本質上說，就是制訂政策和執行政策的行為，而且這種政策主要表現為公共政策。金融業雖然有別于一般的公共產業，但就對經濟與社會發展的重要程度及與社會公眾利益聯系的緊密程度看，其絲毫不比其他"社會或公共問題"遜色。和其他產業政策一樣，金融產業政策也是調整社會利益關系，增進社會福利的產業政策，是政府管理金融、發展金融的工具。而制訂這種政策，則是政府的本職工作和固有責任。金融產業政策缺失讓我們付出了不菲的代價，這種狀況無論如何不應再繼續下去了。

　　建議盡快組建國家金融產業政策決策委員會

　　Q:制訂金融產業政策是一項復雜的系統工程。如何保證金融產業政策的合理性、科學性和有效性，您在這里能否提幾點建議?

　　A:我認為在制定金融產業政策的過程中，應注意兩點:第一，廣泛聽取各方面的意見，實現金融產業政策決策的民主化和科學化。建議盡快組建國家金融產業政策決策委員會，由國務院主管領導掛帥，國家發改委作為牽頭部門，國務院相關部門和各金融主管部門共同參與，同時廣泛吸收各方面的專家學者和金融實際工作部門的同志參加。決策過程應按研究→論證→決策的程序進行�？蓪�金融發展中的一些重大理論與實踐問題采用國內外公開招標的方式開展專題研究，在取得全面、縝密研究成果的基礎上再進行反復論證，充分吸收各方面的觀點，集思廣益，最后進入決策程序。

　　第二，加強法制建設，盡快健全和完善與金融產業政策相關的法律法規。日本是實施產業政策最成功的國家，而日本產業政策的實施效果很大程度上依賴于較完備的法制建設，其大多數產業政策都是以法律規制形式出臺的。一方面，法律法規是制定產業政策的依據，另一方面，建立在法律法規基礎上的法律規制，又是產業政策實施必須依賴的政策手段。應抓緊制定"反壟斷法"等法律，規范經濟主體的市場行為，同時對現有的一些帶有計劃經濟色彩且有悖金融發展的法律法規，也應盡快修改使之趨于完善。

　　金融產業政策是一個完整的政策體系

　　中國金融產業政策的內容，應包括產業政策目標、產業政策與發展規劃、產業結構調整與優化、產業技術進步、產業對外開放、產業監管、政策手段與措施等與金融業發展密切相關的重要事項。其中，產業政策目標按時間劃分，可以分為短期目標、中期目標和長期目標；按構成內容劃分，可以分為總體目標、核心目標和階段目標；按目標形式劃分，可以分為定性目標和定量目標。產業政策目標規定了金融業在既定時期的發展方向和發展目標，是金融產業政策的核心。金融產業政策的其他內容，都是為實現產業政策目標服務的。

　　從結構角度看，中國金融產業政策應由產業組織政策、產業結構政策、產業布局政策和產業技術政策這四種政策組合而成，它是一個完整的政策體系。產業組織政策是政府為促進有效競爭、維持正常市場秩序而采取的干預市場行為，調節經濟主體之間關系的產業政策。鑒于中國金融業在競爭方面存在的主要問題是競爭不足而非競爭過度，因此，金融產業組織政策的重心應放在鼓勵競爭、限制壟斷方面，即政府應實施市場行為控制政策，從金融主體的市場行為角度限制各種市場壟斷和不公正交易行為的發生。政府應通過各種制度規則的建立與實施，改革金融行政審批制度，降低市場進入壁壘，防止金融業務的過度集中，著力為金融主體造就公正、公平、透明的市場競爭環境，以保障公平競爭，提高金融資源的配置效率。

　　產業結構政策的實質，在于政府通過相關政策措施促進產業結構的調整與優化，進而推動金融發展。產業結構政策在中國金融產業發展政策中占有核心和主導地位。給出這種判斷的根據主要有二:其一，眾所周知，總量擴張和結構深化是推動金融發展的兩大動力。而在中國現實的體制背景和企業行為背景下，經濟社會中蘊含著的巨大的金融需求和金融擴張沖動得到了較為充分的釋放。相應地，與經濟總量指標相比，一些主要的金融總量指標，如貨幣供應量、貨款總規模、金融相關比率(RIF)、股票交易總額、上市公司數量等也都達到了相當規模。在這種情況下，金融發展的動力，更多地來自于金融結構多樣性的設計安排和金融對外開放程度的提高上。其二，較之總量擴張，金融結構創新的步伐明顯滯后，導致金融的結構性矛盾越來越突出，嚴重制約了金融和經濟發展，遏制了金融在社會經濟生活中作用的發揮。不僅層次單調的金融產品(工具)結構、金融業務與金融服務結構無法滿足經濟主體日益增長的多樣化需求，商業銀行產權制度結構和畸形的資本市場結構的弊端也日益凸顯，成為推進金融發展的"瓶頸"。中國金融運行中存在的主要問題，幾乎都與金融結構的缺陷有關。因此，把結構創新置于比總量擴張更為重要、更為突出的位置優先加以考慮，是中國金融發展的客觀要求，也是產業結構政策的題中應有之義。可以毫不夸張地說，產業結構政策的優劣，將在很大程度上決定中國金融發展的速度和質量。

　　理性的、科學的產業結構政策，應以解決金融結構性矛盾，促進金融結構升級為宗旨，通過規定金融產業結構的發展方向，鼓勵持續不斷的金融產品(工具)、金融組織和金融技術創新，來提高金融結構轉換的能力、速度與效率，進而實現金融產業結構的合理化與高度化。

　　產業布局政策是政府根據產業的經濟技術特征及各地區的實際情況，對產業的空間分布進行科學引導和合理調整的產業政策，旨在建立合理的地區產業布局和協調的地區間產業分工關系。金融產業布局關系到金融業務、金融組織、金融市場的地區結構和金融資源的配置效率，它既是金融產業發展政策的重要支柱，同時也是金融理論界倡導的區域性金融政策的重要組成部分。金融產業布局政策的內容應主要包括三方面:一是制定國家金融產業布局的總體戰略。政府應以地區經濟發展水平、經濟與金融市場化程度、資源稟賦、人才條件等為依據，規定戰略期內為開發和完善各種金融業務、金融市場需重點支持發展的地區，并設計重點發展地區的發展模式和發展思路。二是制定金融產業集中發展戰略。這一戰略既與前一戰略具有高度相關性，同時又具有自己的特殊性。政府應通過具體的發展規劃，確立有關金融業務和市場的集中布局區域，推動金融業的地區分工，收取產業集中所帶來的金融集聚效益。在這方面，尤其要規劃好全國性金融中心和地區性金融中心的建設，促進形成一個既功能互補，又各具特色的各地區有序、協調推進的金融發展格局。需要指出的是，政府制訂金融產業布局規劃應尊重市場規律和市場經濟規則，避免單純的主觀決斷。三是實行有差別的政策措施，引導資金和其他生產要素向產業重點發展地區流動。同時，對國家經濟政策扶持發展的地區給予一定的政策傾斜，使金融產業的分布和金融資源的配置實現合理化，如針對國家西部大開發和振興東北的宏觀經濟戰略，可在西部和東北地區確定若干金融產業重點發展地區，并給予適當的政策扶持。

　　產業技術政策以產業技術為直接的政策對象，是產業技術發展的保障。金融產業技術政策以為金融產業發展提供技術支持為已任，其制訂應從兩方面入手:一是確定產業技術的發展目標和具體實施規劃，明確各種技術標準、應重點發展的核心技術和需淘汰的落后技術；二是為提高金融產業技術水平，在技術引進、技術擴展和技術開發等方面制訂相應的政策措施。

　　制訂金融產業政策應遵循四項基本原則

　　產業政策形成的邏輯起點，在于修正和彌補因外部性、公共產品等引致的"市場失靈"的缺陷，克服市場機制的局限性，優化經濟運行的外部環境。和發達國家處于市場經濟發達階段的情況不同，中國的市場經濟尚處初級階段，市場機制不夠健全，市場發育程度不高，市場體系尚未完善。這樣一種現實情況使政府的金融產業政策面臨著雙重任務:不僅需要運用政策去彌補和修正市場經濟的固有缺陷，而且更需要運用政策去改變因市場不完善所帶來的金融資源配置效率不高的狀況，促進市場機制的健全和完善。市場經濟發展階段的差異使中國金融產業發展政策的重心與發達國家有著明顯差別，具有鮮明的轉軌時期特征。為了使金融產業發展政策符合國家利益，體現市場經濟的本質要求和金融改革與金融發展的根本目標，在制訂金融業發展政策過程中應遵循以下幾項基本原則:

　　遵循這一原則是金融產業政策的本質要求。不具備前瞻性的政策，就談不上關于產業發展的政策。金融產業政策，是為未來中國金融產業發展方向、金融產業結構安排、金融產業技術手段提高等有關中國金融發展的一系列重大問題提供明確方向指引的政策，因此，政府必須依據市場經濟法則和金融對外開放的要求，在全面、認真地分析中國金融發展中現存問題及影響因素的基礎上，對未來中國的金融發展有一個全面的設計和超前的把握。特別是對某些發展趨勢明顯但與現行金融制度、法律法規有沖突的金融問題，要做好政策規劃和協調，處理好金融發展與現行金融制度、法律法規之間的關系。比如，金融從分業經營走向混業經營，是中國金融業發展的必然趨勢，現實金融生活中實際上已經有好多帶有混業經營色彩的金融產品面世。對金融混業經營這一關系到未來中國金融走向的重大問題，金融產業政策不應回避，應通過科學的政策安排和政策引導，一方面鼓勵金融創新，一方面推動監管制度和相應的法律法規與時俱進，從而加快金融從分業經營向混業經營過渡的步伐。

　　客觀性原則

　　這一原則也可稱為"現實性原則"，即制訂金融產業政策必須從中國金融發展所處階段、金融資源稟賦、金融體制現狀和金融市場環境出發，產業政策的目標、內容、實現手段等必須與中國國情和中國金融發展的實際狀況相適應。在確定金融業內部各行業的發展方向和發展規劃時，既要考慮到實施改革與發展措施的必要性，也要考慮到可行性；既要考慮到金融發展和金融創新的客觀要求，也要考慮到市場的承受能力和金融交易主體的可接受程度；既要著眼于盡快提升中國金融發展水平，也要考慮到控制金融風險；既要遵循國際慣例，也要考慮到中國特色。只有適應中國國情的金融產業發展政策，才能既符合國家利益，又具備可行性和有效性。

　　競爭性原則

　　產業政策的制訂和執行要借助于政府的行政權力，它不同于自由放任理念下的一般制度安排。所以，依靠政府權力實現的產業政策的強化，往往會產生抑制競爭，阻礙市場機制作用發揮的負面效應�；�于中國市場機制不健全、市場競爭不充分的現實情況，要切實發揮金融產業發展政策的作用，必須處理好產業政策與市場機制的關系，使產業政策成為推進市場競爭，完善市場機制的有力工具而非市場機制的桎梏。毫無疑問，調整競爭關系，鼓勵和促進競爭，限制和防止金融壟斷，應成為中國金融產業政策的主要指向和側重點。

　　公平性原則

　　應確立公正、公平的金融發展觀，廢止所有制歧視，真正實行"國民待遇"原則，使所有市場微觀金融主體都在同一起跑線上競爭。對外資金融機構開放的行業，也應對中資機構開放；允許國有資本進入的金融領域，也應允許民營資本進入。此外，即使對某些需要快速發展的金融行業或金融產品，也應盡量避免給予優惠政策。因為大量實踐證明，給予優惠政策的做法往往會使一些企業坐享政策資源，安于吃政策飯，感受不到外部競爭壓力，導致經營績效低下。只有通過公平的競爭激勵，主要依靠產業和市場的內在力量來推動，金融發展才能建立在堅實可靠的基礎之上，也才能充分發揮市場機制在金融資源配置中的基礎性作用。