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早報特約評論員 馬紅漫
2月14日，民航總局舉行新聞發(fā)布會，介紹了中國民航“十五”成就和“十一五”展望。通過整個新聞發(fā)布會，我們發(fā)現(xiàn)，中國民航業(yè)體制改革的瓶頸已經(jīng)出現(xiàn)重大突破，惠及全體民眾的產(chǎn)業(yè)格局初露崢嶸。
誠如民航總局副局長高宏峰所言，“十五”時期在中國民航歷史進(jìn)程中是不平凡的五年。其間，中國民航大力推進(jìn)改革開放，運輸能力和綜合實力顯著提高。各項成就可謂斐然，體現(xiàn)在諸如航空運輸大幅增長、通用航空快速增長等八個方面。
令人欣慰的是，在這八個方面中，“體制改革取得重大突破”作為其中之一而赫然在目。而體制改革突破最為典型的表現(xiàn)在于兩點，其一，中國民航總局與直屬的航空公司、服務(wù)保障企業(yè)和機場脫鉤，實現(xiàn)了政企分開；其二，放寬市場準(zhǔn)入，允許民營資本投資經(jīng)營航空公司，目前已有奧凱、春秋、鷹聯(lián)3家民營運輸航空公司投入運營。這兩點體制改革的突破意味著，以放松體制管制為取向的中國民航業(yè)，將有可能邁向一個全新的產(chǎn)業(yè)格局。
世界各國的航空業(yè)發(fā)展歷程已經(jīng)證明，放松管制是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然取向，也將使得全體國民受益。1938年美國民航管理局曾視限制競爭為己任，認(rèn)為只有靠進(jìn)入和價格管制才能維持一個“公平”的利潤。但事實上，缺乏新的進(jìn)入者和價格競爭的結(jié)果卻是票價高昂且乘客稀少。1978年美國國會通過了《航空業(yè)取消管制法》，允許航空公司自由進(jìn)入和退出所有國內(nèi)航線，并自由地決定可承擔(dān)的運價。統(tǒng)計顯示，由于取消管制，在20世紀(jì)80年代航空業(yè)為消費者節(jié)約了1000億美元的票價，每年可以給社會帶來200億美元的凈收益。
美國開放航空管制的案例表明，民航業(yè)的體制變革需要從兩個方面著手，一是開放新競爭者的準(zhǔn)入門檻，二是開放價格競爭。反觀中國民航體制改革，前者已經(jīng)為奧凱、春秋、鷹聯(lián)翱翔藍(lán)天所印證，但是后者似乎尚欠突破。
遺憾的是，此次發(fā)布會并沒有就放開價格管制給出一個明確說法。高宏峰雖然表示“方向是放開票價的管制”，但是在會上仍舊重復(fù)了“多數(shù)的航線實行基準(zhǔn)價上浮25%、下浮45%的票價”的定價標(biāo)準(zhǔn)。而該標(biāo)準(zhǔn)始于2004年4月20日正式實行的《民航國內(nèi)航空運輸價格改革方案》。
那么是否因此就認(rèn)為民航體制變革僅僅取得有限突破呢？答案是否定的。我們認(rèn)為，真正制約中國民航體制的核心環(huán)節(jié)已經(jīng)為改革所破解，看似冰凍的票價體制，必將隨之而迅速瓦解。
我國民航國內(nèi)票價在過去的幾十年中多次變動，從民航票價多年來的改革歷程可以看出，機票價格確實存在著這樣一個怪圈：“統(tǒng)—放—亂—統(tǒng)”。表面看來，這個怪圈之所以會形成，是源于國家有關(guān)部門的政策變化，但事實上是源于航空公司、特別是國有航空公司舊有的制度瓶頸。
我國民航業(yè)的管理部門和國有民航公司曾帶有濃厚的計劃經(jīng)濟時期的特點。中國民航總局既是國家一級行政管理機構(gòu)，又是中國最大的民航企業(yè)，集裁判員和運動員于一身，那么他制定的游戲規(guī)則當(dāng)然就會有利于其自身利益。因此，當(dāng)幾大國有航空公司出現(xiàn)虧損時，中國民航總局總是要重申“禁折令”，打著“防止惡性競爭”的旗號限制正常競爭，但是一旦因為競爭行為損失了客源和收入，放松價格又不得已而為之。如此體制，導(dǎo)致管理政策出招頻繁而且猶疑多變。
由此可見，無效的行政性壟斷體制才是問題的關(guān)鍵，真正制約票價開放的并非行政政策，而是躲在行政政策背后的體制問題。所以，作為“十五”民航體制改革突破之一，中國民航總局與直屬的航空公司、服務(wù)保障企業(yè)和機場脫鉤，實現(xiàn)了政企分開，就意味著體制瓶頸已然破局。
如果把機票價格“堅冰”作為民航改革成功的標(biāo)志，那么現(xiàn)在，我們需要做的就是等待，等待在市場力量自然的推動和要求下，機票價格“堅冰”順利地開裂和融化。
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