黨國英：戶籍統一后 進城門檻依然還是要設的

　　中國觀察之黨國英專欄

　　近來讀了幾則關于戶籍問題的新聞報道。先是有報道說寧夏回族自治區同心縣河西鎮的農民要求“非”轉“農”，不愿意當“城市居民”了，后來又看到《瞭望新聞周刊》的記者對戶籍制度改革做了一個深度報道，揭示出政府有關方面還在為城市門檻如何設置而犯愁。

　　究竟什么東西讓農民、讓政府為戶口問題犯難？答案似乎既簡單又復雜。戶口問題離不開利益兩個字，這是簡單的道理；但利益擺布讓各方面都滿意又很不容易，操作起來似乎頗為復雜。按我對戶籍制度改革的觀察與思考，以為改革面對的是三個難題。

　　第一個難題是城鄉戶籍完全統一以后，農民如何享受到城市居民的利益。

　　下一道城鄉戶籍統一的政令是容易的，但要把戶籍制度背后的利益關系理順卻不容易。有關方面正在考慮將城鄉戶籍完全統一起來，中國居民不再有“市民”和“農民”的區分，全部都要變成“公民”。若果真如此，農民在就業、子女教育和基本社會保障諸方面將不再遭受歧視。但事實上克服這些歷史上遺留下來的歧視會有不同程度的困難。

　　就業方面，因為政府和公營部門吸收就業的數量在下降，將其中的就業崗位向所有公民開放，似乎不是難題。如果其中有潛規則造成的歧視，那這種歧視對原來的城市居民也會發生，原來是否為農民身份可能不重要。已經有政府部門在招收

　　教育權利的“平等”在戶籍統一以后似乎也不會有大的困難。國家對貧困地區的幾千萬兒童要實行義務教育階段的“兩免一補”，這種利益可以在戶籍統一以后繼續保留。用不了多久，全國兒童在義務教育階段都可以實行“兩免一補”。剩下的問題是“擇校”，而這里頭的權利早已是鈔票說話，其中的不平等與戶籍的聯系已經不重要了。

　　最難的問題是原來的農民在戶籍統一以后能不能享受原城市居民的“低保”(包括一定年齡后的基本養老保障)。如果不能享受，戶籍統一的意義就不大了。各地區的低保水平不同，用各地區的低保標準減去農民的實際收入，如果有差距，由政府補給，需要多少資金？考慮到政府已經有的資金，還需要新增多少資金？按我匡算，這筆資金大概在數百億元左右。

　　第二個難題是城鄉戶籍完全統一以后，國家如何操作支援農業和農民的政策？這個難題現在還沒有被人們充分注意，其實以后會顯現出它的重要性來。

　　城鄉戶籍登記完全統一了，從道理上說誰是農民就不那么容易識別了，至少少了一個“法定”的識別標志。可是，如果要幫助農業生產者，尤其是要通過“直補”的方式來幫助農業者，就更應該對“農民”有一個法律上的界定。實際中已經發生了這樣的問題。例如，某省僅僅給種稻谷的農民提供“直補”，而給種小麥的農民不補，農民有意見。還有的地方給種植面積大的農戶補，給小農戶不補。對這類做法，部分農民有意見。再比如，已經有政策要給農村獨生子女家庭的父母親提供養老補助，可是戶籍統一以后，一些農村老人住在了縣城，在身份上與城市居民沒有了區別，補貼還怎么發放？能不能按土地補？好像不行。一些城市人租種了農地，搞休閑農業，他們應該獲得政府農業補助嗎？這些問題都需要研究解決。

　　為了幫助農民獲得平等權利，需要取消專門針對農民的身份歧視，這是一種進步。又為了更有效地支援農業發展，需要識別農民的身份，這是更大的進步。看起來不在于要不要有身份的規定，而在于身份規定的經濟含義是什么。需要做一種技術性的研究，在身份規定方面提出一個方案，與農村整體改革協調起來。

　　第三個難題是公民(包括原來的農民)如何由鄉村或小城市遷往大的城市。這也是一個現實的難題。事實上，一些大城市在自己的“門檻”問題上已經面臨兩難選擇。一方面，為了刺激

　　戶籍統一以后，可能克服專門針對農民的遷徙限制，這是一個進步。但是，門檻問題還是不能完全消除。因為經濟發展水平嚴重不平衡，也因為體制上的缺陷，一些大城市擁有很大的公共資源可以轉變為居民福利，對其他城市的居民有吸引力。這些大城市的門檻在過去不僅限制了農民，也限制了其他地區的城市居民。

　　高福利大城市要不要設門檻？如果設立，如何操作？這是必須正視的問題。取消專門針對農民的門檻，是一個進步，并且對大城市來說并不難做到，但要完全取消門檻，似乎不大現實。簡單的道理是，如果上海這樣的大城市對任何一個人敞開福利“供應”(低保、

　　所以說，門檻恐怕是要的，關鍵是門檻的設立既要考慮公平，又要保持一定的效率。不能再專門針對農民設立門檻。現在流行的說法是門檻“三要素”:住房、就業和收入。我以為這還不夠簡單。其實有住房一個標準就夠了。這就要求城市政府做好住房發展規劃。蓋了房子是要人住，人住進去了，你怎么能不給他戶口呢？一個退休的億萬富翁在上海買房子，你不給他登記戶口？這是講不通的。一個農戶已經在城里住了數年，后代也習慣了城市的生活，又租用了住房，或者如果用合理的價格買了農村的土地并購買了城里的房子，能不給他戶口？也講不通。有人以為這種單一的辦法會產生戶口投機，而我以為用這種辦法會減少投機。一個城市政府連住房規劃都做不了，還能做什么？有了住房規劃，戶口登記又有什么難的？加上現在網絡信息技術，這方面的困難會很小。

　　以上三個難題說起來也不難。第一個方面是要花錢的，現在正值政府要調整發展模式，調整國民收入分配格局，每年增加幾百億元為社會公正做點事情，應該不是太困難的事情。第二個方面則是要政府有關部門做一點細致的工作，以便為有效地花錢做好基礎性的工作。第三個方面的事情要麻煩一些，中央政府不妨僅僅出臺原則性的意見，讓各大城市的政府自己各顯其能，互相競爭，最終會產生一些好的辦法。事情似乎有樂觀的前景，戶籍制度越來越成為一個技術性的問題，成為各級政府桌面上的一本賬。這是二十多年改革所產生的成績，也是農民為自己的利益而努力呼喊所產生的成果。

　　(作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員)