|
——吳敬璉、高尚全、江平、許小年四人談
《財經》主持人語
10月8日至11日在北京召開的十六屆五中全會，提出了中共中央關于制定“十一五”規劃的建議。由是，加快轉變經濟增長方式，引人注目地成為“十一五”時期的戰略重點；而
為了轉變增長方式，進一步轉變政府職能、讓市場機制在資源配置中發揮更大的作用，也成為改革的方向。
轉變增長方式和轉變政府職能的話題，并非始于今日。然而，多年懸而未決之后，當前的形勢似乎已把中國推到非解決這個問題不可的位置。要解決這個問題，政府必須自我改革，整個社會亦需共同參與；說中國經濟的長期健康發展與此息息相關，當不為過。
為了梳理問題，澄清困惑，展望前景，《財經》雜志近日邀請了國內經濟學界和法學界的四位專家展開面對面的討論。他們是：國務院發展研究中心研究員吳敬璉、中國經濟體制改革研究會會長高尚全、中國政法大學終身教授江平、中歐國際工商學院教授許小年。
從他們各自意見的切磋砥礪之中，或許可以窺見轉變增長方式和轉變政府職能問題的關鍵所在。
無法回避的問題
《財經》：轉變經濟增長方式和轉變政府職能，現在已經被提升到國家發展的戰略重點的高度。這個問題是從何而來、又怎樣發展到今天這個位置的？
吳敬璉：轉變增長方式是上世紀60年代后期前蘇聯最先提出的，可是直到蘇聯解體，他們的增長方式始終沒有轉變過來。中國經濟學界也早在那時就已經引進這個概念，但政府只是在改革開放以后才逐漸意識到問題的重要性。
轉變增長方式問題首先是在制定“九五”計劃(1996年-2000年)時由國家計委提出來的。中央在作出“九五”建議的時候認真考慮了這個問題，提出實現“兩個根本轉變”，即經濟體制轉變和增長方式轉變的任務，并且指出實現經濟體制轉變是實現增長方式轉變的關鍵。這個理念是很先進的。由于1993年中共十四屆三中全會以后，宏觀經濟改革取得不錯的成效，“兩個轉變”在“九五”計劃期間取得了一定的成績。
“十五”計劃提出了以結構調整和結構優化為主線。按理說，這與增長方式轉變是一個路子。問題在于，產業結構由誰來調整和向什么方向調整：是更多地發揮市場的基礎性作用，還是一切由政府來指揮和操辦。如果按前一方向，經濟結構就能夠向優化的方向走，實現經濟學所謂“帕雷托改進”；如果按后一種辦法去做，實際上是從改革開倒車。由于舊體制的遺產像各級政府繼續掌握很大的資源配置權力、土地等生產要素價格嚴重扭曲等沒有得到清除，有些地方在執行中實際上變成了由各級政府官員按照自己的意愿去調整結構，大搞“形象工程”和“政績工程”，這就引發了一系列問題。
高尚全：對這個問題首先要有清晰的理論認識。什么是“社會主義市場經濟”？按照十四屆三中全會的提法，是“市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。這里有幾個問題需要深入研究：一是宏觀調控是資源配置的前提條件，還是市場經濟的重要內容？二是資源配置的主體是政府還是市場？是政府主導型的還是市場主導型的市場經濟？三是誰代表國家進行宏觀調控？國務院當然代表國家，但地方政府也自稱代表國家，大家都來代表國家進行宏觀調控，行不行？
另一方面，市場經濟下創造財富的主體是企業和個人。過去計劃經濟年代，政府是創造財富和投資的主體，通過國家財政把納稅人的錢收起來，然后在各行各業投資；老百姓則把錢存銀行，銀行就把這些錢大部分貸給國有企業。企業借錢的時候就沒有還的打算，認為無非是從國家的一個口袋進到另一個口袋里。
國有企業、國有銀行、國家財政“三位一體”的體制，現在難以為繼了。政府的角色應當轉換為創造市場環境的主體，企業和個人才是創造財富的主體，這樣財富的源泉才能充分涌流出來。
許小年：為什么前蘇聯提出要轉變增長模式卻解決不了？為什么我們提了這么多年也解決不了？因為現有的增長模式有一個非常堅實的基礎，即政府主導資源配置。只要政府仍然主導資源配置，增長模式就不可能轉換。
政府配置資源的目標函數不是效率，一定是別的指標，例如速度、規模、市政形象等等。這就決定了政府配置資源不可能、也不應該是追求效率最大化的。政府的功能主要是實現社會目標，而不是盈利。因此，只要政府配置資源，就會追求速度、規模，具有很強的規模擴張沖動，從源頭上就忽視效益。只有民間辦企業、建工程，才會追求效率的最大化。
解決增長模式轉變的問題，政府要逐步退出經濟；要弱化政府配置資源的功能，讓市場和民間發揮更大的作用。前蘇聯沒有做經濟體制的根本改革，所以不可能實現經濟增長方式的轉變。中國改革進行了20多年，有了很好的開端，下一個課題是政府如何從資源配置的領域中退出來，這是實現增長模式轉變的最重要前提。
《財經》：中國目前的政府和市場之間具體處于一種什么樣的關系？這種關系朝什么方向發展有利于中國經濟的可持續發展和社會進步？
吳敬璉：現在各級政府在土地、信貸等資源配置中仍然有過大的權力，這是改革還不夠徹底的結果。例如，由于銀行改革沒有到位，各級政府實際上對銀行信貸發放仍然有很大的影響力。許多地方的做法是，由領導班子開“辦公會議”決定項目，要銀行給予支持。又例如“十五”計劃時期各級政府掌握了一項新的重要資源——土地的批租權力。加上與政治周期重合，有些地方急于出“形象”、出“政績”，于是投資項目紛紛上馬，大量投入土地、資本等資源來實現改善“形象”和增加產值的目標，很快就造成了2003年-2004年的經濟過熱。這使“十一五”不能不重提增長方式的轉變問題。
許小年：盡管中國有了一個社會主義市場經濟的大模樣，但目前市場能夠發揮較大作用的僅僅是產品和服務市場，三大要素(土地、勞動力、資本)的配置還是政府主導。土地的一級市場幾乎由政府壟斷。勞動力特別是職業經理人的配置方面，國有企業的高層主管大多數由政府指定而不是在市場上選聘。資本市場過去有股票發行的配額制，現在有核準制；企業發債還是要政府批額度；上市公司主體仍然是國有企業；政府對資本市場有很大的影響。
有數據表明，銀行信貸資金中，國有企業大概拿走50%以上；就投資而言，全國固定資產總投資來自于政府、國有企業以及國有控股企業的也在50%以上。除了直接控制的資源，政府還通過價格管制，包括存貸款利率、匯率、股市的市盈率，間接進行資金配置。所以從總體上看，中國經濟要素配置的市場化程度還很低，需要進一步的改革。
要繼續深化改革特別是要素市場的改革，政府不僅要退出產品市場，也要逐步退出要素市場，讓市場根據效益原則在要素配置上發揮更大作用。政府退出還意味著解除價格管制，讓價格反映資源的稀缺程度。現在的增長方式的基礎是什么？廉價的能源、原材料和資金。價格管制的結果是人為扭曲資源的真實成本，助長了浪費資源的傾向。
高尚全：政府的主要職能是公共產品的提供者、良好市場環境的創造者、人民權利的維護者。政府職能的本質是服務。因此，建設服務型政府是政府改革的重要目標。
建設服務型政府，首先是要為老百姓提供公共產品、搞好公共服務。現階段存在著的是公共需求的全面、快速增長與公共產品供給嚴重不足的矛盾。因為人均GDP到了1000美元的時候，大家對于公共產品的需求會快速全面地增長；但政府熱心于私人產品而非公共產品，導致公共產品提供嚴重不足。為了適應公共需求的全面快速增長，政府必須擴大和強化公共服務職能，把主要精力和財力集中到發展社會事業和擴大公共產品的供給上來，切實解決好民生問題。
市場經濟中的政府職能
《財經》：看來增長方式的轉變要歸結到政府職能的轉變。那么轉變政府職能的關鍵在什么地方？
高尚全：需要從根本上解決政府在經濟生活中的所謂越位、缺位、錯位問題。政府“越位”——當了運動員而不是裁判員；現在的重要問題是，各級政府仍然管了許多不應該管又管不好的事。“缺位”——政府的職能本來要提供公共服務和公共產品，首要的是提供法律和秩序，但不少應該由政府管理的事卻沒有管好。“錯位”——投資主體本該是企業和個人，而一些競爭性產品政府卻充當了投資主體。這是改革不到位的重要原因。
要轉變政府職能，必須要做到的是，“越位”的要退下來，“缺位”的要補上去，“錯位”的要改過來。
《財經》：很多人認為，這些現象在地方政府身上表現得尤其明顯，比如說，地方政府為了追求政績什么都干。對此應當如何理解？
吳敬璉：有人誤解說經濟過熱的原因只在于各個地方有擴張沖動，毛病只出在地方政府。我看這是一種不正確的判斷。地方政府和任何一個社會主體一樣，需要考慮自己和本地區的利益，問題的癥結在于，人們在什么樣的體制環境下去爭取自己的利益。設定適當的體制，使局部和整體能夠“激勵兼容”，這就是中央政府的事情了。現有制度存在許多不合理的地方。例如，把產值增長看成最重要的政績指標，對土地、貸款等生產要素規定了過低的價格，等等，自然會鼓勵各級官員不惜資本和其它資源耗費去追求“形象”改善和產值增長。
現在有一種說法，認為只要制定出一套全面的考核指標，就能防止各級政府只追求產值增長。西方經濟學家討論研究全面的人類發展或社會福利指標已經幾十年了，至今還沒有制定出公認的良好指標體系；更何況這里要的不是一種研究性的指標體系，而是考核用的指標體系，更是談何容易。
我看更容易見效的解決辦法，還是毛澤東在和黃炎培關于歷史周期律的談話中所提出的那一條，就是實現民主。要讓各級政府官員都受納稅人，即全體成年公民的代表的監督。專注于產值增長、而不顧資源耗竭、環境破壞等損害群眾切身利益的做法就很難行得通了。因為任何只靠由上而下的考核，而沒有作為社會主人的群眾有效行使民主權力，是管不住官員的越權行為的，更沒辦法保證所有官員都自覺自愿地為大眾謀福利。
許小年：現在有一種看法很流行，認為給地方政府或者國有企業“設計”一套考評體系，就能解決問題。其實不可能找到一套完美的指標，最好的評價體系是市場。
市場上那么多企業給職業經理人打分，綜合分數就是總經理的工資，這就是最準確的指標。這也是為什么要發展勞動力市場的原因，市場給出總經理的價格，給出專業人士的價格。在價格信號的指導下，人力資源得到有效的配置。同樣的道理，地方政府最好的評價體系是老百姓的打分，是民眾的滿意度。
《財經》：政府發揮作用的另一個途徑是影響產業。最近，中國幾個比較重要的行業，像資源和能源產業，相繼出臺了一些產業政策。其中非常重要的一條，是設立嚴格的市場準入的行政許可制度，反而強化了政府的主導作用，同時，真正的壟斷大企業仍然可以設立新廠。怎么看待這些打著貫徹中央政策旗號的產業政策呢？
吳敬璉：這不符合十四大“市場要在資源配置中起基礎性作用”的決定，也不符合市場經濟法治的一個基本理念，即“非禁即入”。“非禁即入”意味著從事一切不損害他人利益的活動，是每一位公民的天然權利，并不需要行政許可。因此只要法律沒有禁止，公民都有權自動進入，而不是說人民只能干政府批準你干的事情。像最近的手機生產核準制就非常嚴苛，條件包括技術、資本、土地等等。最近中央全會的決定指出，“政府不該管的堅決不管”。問題是，首先必須明確什么是政府不該管的。“產業政策”泛化的結果是，政府管的事情越來越多。即使是日本這樣一個產業政策大行其道的國家，產業政策也是一個存在很大爭論的問題。在我看來，可能還是反對產業政策萬能的意見比較正確。
現在認識和實踐上還有一種誤區，就是把產業政策等同于宏觀調控。這種說法完全搞亂宏觀調控的概念。宏觀調控是總量的調控，指用貨幣、財政等宏觀經濟政策調節社會總需求，而不是去管具體部門的發展和企業的運營。現在有一種傾向，把任何政府的管理、干預都叫宏觀調控。這樣一來，就把所有的行政干預都說成是必要的、合理的了。
許小年：關于監管、壟斷、市場準入，美國經濟學家施蒂格勒(George Stigler)在上世紀60年代對電力行業做了一個經典的研究，發現凡是實施電力監管的美國各州，電價比沒有監管的各州還高。他提出“監管俘獲”的理論解釋這種現象，即壟斷廠商把監管當局和政府俘獲了，監管當局成了維護壟斷廠商利益的工具。
這個說法現在基本被學界接受，施蒂格勒也因此獲得諾貝爾經濟學獎。這個理論對我們理解中國的情況很有幫助，我們有沒有監管俘獲的問題？監管是削弱了壟斷，還是制造了壟斷、鞏固了壟斷？
法治與公平
《財經》：從法治的角度看，如何理解轉變政府職能？
江平：我認為有四個問題需要注意。
第一，有文件說，國家政府調控經濟是通過法律手段、經濟手段和行政手段。但是，這三種手段之間是什么關系？行政手段離開法律手段是什么？經濟手段離開法律手段又是什么？政府并沒有對三種手段的使用領域、條件、方法做出規定，從而會造成一個模糊的空間，似乎政府愿意采用哪種手段就可以用哪種手段。
第二，國家調控市場的理念，特別是市場準入和退出機制方面，任意性非常大。《公司法》第八條關于公司設立的第一款規定是準則主義的，即符合條件就可以設立，第二款才講需要經過審批作為前置條件。一般第一款的自由設立是基本原則，第二款的審批是作為例外的。但在實際中卻反過來了，自由設立是例外，審批才是正常。
第三，三種手段對應三種權利和權力。一是私人自主的權利，在法律上講是當事人意思自治；二是社會中介機構和社會組織的權利；三是國家介入市場經濟領域的權力。
改革開放以來，在法律上講有私法和公法之分，本質上就是要重新設立私法和公法的制度，特別要建立私法的范圍和空間，其手段就是私人意思自治，由當事人自己解決。國家要保護每一個市場參與主體的權利不受侵犯，這是一個服務功能，不是某種批準性的、強制性的功能。在市場的活動范圍內，能由當事人自己解決的，盡量由當事人自己解決；能夠由中介機構解決的，盡量由社會中介機構解決；只有當事人意思自治解決不了，必須由國家干預，必須通過審批手段、使經濟有序發展的時候，國家才出現。這個先后順序是市場中非常重要的理念，但是長期以來是倒過來了，國家被放在第一位。
第四，現在的問題是國家干預的無序性，即缺乏程序性規范，而無程序就是無法律。現在某個主管部門、某個領導的批示，就有可能成為市場活動的依據。因此，通過嚴格程序來界定國家權力、政府權力，極其重要。
《財經》：這就是把政府行為納入法治的軌道。具體而言，政府行為在市場經濟中應當受到哪些約束？
江平：要回答這個問題，我們需要從法律角度理解市場經濟。市場里有三種自由：一是財產自由，私人財產不受侵犯；二是契約、合同自由；三是營業自由。
第一，財產自由，只有在社會公共利益下才可以征收征用，而且必須合理補償，國家干預只能在這個范圍內。法律其實寫得很清楚，但濫用的多得很，不給予補償是經常的。
第二，交易行為、合同行為，一個是法律沒有禁止的都是合法的，另一個是違反公平競爭秩序的國家要干預。國家的干預不是任意的，必須依法。
第三，營業自由，就是準入和退出的機制。這方面中國做得最差。準入機制國家干預很多，退出機制更是不完善。這里還有兩個政府權力的特區，一個就是宏觀調控，另一個是整頓市場秩序。宏觀調控讓你進你就進，不讓你進你就進不了；整頓市場秩序，讓你關你就關。這兩方面還沒有規范性操作，宏觀調控可能具體到一個企業的審批，整頓秩序是哪怕你有正常的營業執照，讓你關就得關。將來的《反壟斷法》會有一條，反對政府壟斷和行政壟斷。
許小年：政府還需要正確理解用法律和行政手段調節經濟的含意。如果理解為調節經濟周期是有問題的。經濟周期波動三年五年來一次，法律要有相對的穩定性，法律總不能三到五年調一次吧？經濟運行時松時緊，時冷時熱，不能讓法律跟著變動。經濟學意義上的政府干預，是在經濟發生周期波動的時候，政府用宏觀政策調節經濟運行。
頒布《反壟斷法》、《公平競爭法》等，并不是用法律手段干預經濟，而是為市場的有效運行創造法律環境。如果否定了用法律手段調節經濟周期的話，行政手段調節經濟也就失去了依據，因為行政手段必須要有法律基礎，對經濟周期的調節就剩下經濟政策一個選擇。
《財經》：現在大家看到市場存在很多不公平的現象，認為只有政府才能去維持公平；如果政府退出資源配置，會導致社會的更不公平。對此應當如何理解？
吳敬璉：保持社會公平是社會主義國家政府的一項重要職能。而且，貧富懸殊的確是目前我們社會中違反社會公正的社會主義原則的一個嚴重問題。要妥善地解決這個問題，首先要弄清楚，不公平的根源來自哪里，才能對癥下藥。收入不平等有兩個可能的來源：一個是機會的不平等，一個是結果的不平等，照我看，目前中國社會貧富懸殊，主要來自機會的不平等；例如貪官污吏利用手中的公共權力，通過權力尋租，通過盜竊公共財產，通過買官賣官，很容易就成了千萬、億萬富翁。
市場經濟中因為能力、財產等等不同造成富裕程度有差別，這個問題也要妥善處理，但是孰輕孰重必須分清楚。這個事情不弄清楚，事情就會搞亂、搞糟。比如有人說，現在不應當強調效率優先了，應當以公平為主。這種說法就把兩種不平等混為一談，而且把主要的矛頭對準了結果的不平等。這是有問題的。效率優先兼顧公平這個口號是有點問題，問題就在于這里所指的平等是結果平等，結果的平等和效率提高在許多情況下是有負相關關系的，比如平均主義的分配就會損害效率。但現在主要的不平等是機會不平等，而機會平等和效率提高是正相關關系，機會越平等，效率越高，增進平等和提高效率方向是相同的，而不是相反的。
混同兩種不平等，把矛頭主要指向結果不平等的最大問題，是把“反腐”和“反富”混為一談。矛頭不是指向貪官和“紅頂商人”，而是指向中等收入階層的上層分子，如醫生、教授、國企高管、中小企業主等等，這在政治上也是錯誤的。“腐”和“富”之間容易混同，但是領導和傳媒的責任正在于幫助大眾分清二者，真正懂得誰是我們的朋友，誰是我們的敵人。令人擔憂的是，現在好象集中注意的是結果的不平等，于是就要限制國企經理的最高薪酬，對一般的富人征高額稅等等；還動不動就要“向富人開槍”。這種說法和做法不但沒有抓住要點，還會導致嚴重的社會后果。貧富懸殊，是腐敗、是用權力換取收入，即權力尋租造成的。
內地一個大學校長告訴我，在那邊最腐敗的是賣礦，不大的官員賣一個小煤礦的采礦權，他和他的親戚朋友一年之中就可以凈賺一兩千萬。政府官員在什么地方擁有資源支配權力，就在什么地方造成了尋租環境，什么地方就是腐敗的溫床。貧富差距就會因此而擴大。
賣官這么猖獗，就是因為權力有價。如果制止不了這個，限制國企經理人員的薪金等做法都是舍本逐末。
江平：我舉一個例子。這次討論《物權法》，很多學者提出，不是老講農村貧困嗎？那就干脆讓集體土地自主開發、自主交易，這不是能解決這個問題嗎？為什么非要限制？限制的結果就是集體土地跟國有土地根本不平等，造成了農民貧困。
高尚全：計劃經濟的時候似乎大家很公平，每人每個月半斤肉三兩油，但貧窮不是社會主義。搞市場經濟要承認按勞分配，按要素分配，結果不可能一樣，如果一樣就是平均主義了。每個人能力不同，掌握的要素也不同，收入肯定不一樣，因此，政府要創造公平競爭的環境，同時要通過稅收調節收入差距。
現在大眾最不滿意的就是權力市場化，搞權錢交易。過去是利用價格雙軌制，一個批件就可以發財；后來利用土地批租、資金信貸和股權融資等，可以一夜暴富。這種暴富侵犯了他人創造社會財富的收益，是對社會財富的瓜分，加強了社會的利益關系失衡。
許小年：與現代市場經濟相適應的平等觀念，是機會的平等，而不是傳統的“不患寡而患不均”的平等，那只會限制人們的勤奮與創新。所以搞市場經濟，觀念要更新，知識分子有責任推動這方面的討論，逐漸轉變社會的觀念；觀念要能夠適應市場經濟，否則會束縛經濟的發展。
改革的動力與前景
《財經》：政府改革的問題，你們一方面認為很迫切，一方面認為很困難，那么怎樣才能解決問題？是需要一個總的轉變，還是先做一個一個具體的事情？哪些事可以先做？是否要從政治體制改革的高度來看這個問題？
吳敬璉：原則其實都已經很清楚了。要看領導對問題的認識是不是足夠清楚，政府對完善制度有沒有足夠的決心和魄力。至于政治體制改革，先做什么、后做什么很費斟酌。但不管怎么樣，法治總是第一位的。
江平：有一個對十六屆五中全會的很好解讀：“讓社會主義更加社會主義，讓市場更加市場”。讓社會主義更加社會主義，就是要讓分配更公平；讓市場更加市場，就是要更加市場化。至少在政策口號上，已經達到一定高度了。
高尚全：改革應該是漸進的。當前應當把政府改革提到很突出的位置，這是全面深化改革的關鍵。政府改革既聯接社會體制改革，又聯接政治體制改革，處于中心環節。
《財經》：現在似乎缺乏專門的推進改革的機構？
高尚全：改革需要公正協調，這靠壟斷部門肯定不行。我提出過三個方案：第一是恢復體改委；第二是國務院成立高層次的改革協調領導小組，總理任組長，副總理任副組長，綜合部門第一把手當組員；第三是發改委要加強改革的職能。
恢復國家體改委方案的難度大一些，因為需要進入全國人大的程序。如果由國務院成立領導小組來操作，會相對容易。
《財經》：政府的行為是出于自己的利益和慣性的，很難想像它會由于思想認識到了而發生轉變的——何況它還認識不到。你們怎么看待前途？
高尚全：前途是光明的。如果不加快政府改革，國有企業、金融改革以及要素市場化很難著力推進。
許小年：動力有兩個，一個是鞏固執政黨地位，二是不改的話，可能會出事。
日本的郵政改革為什么只有在今天才能成功？如果日本沒有十年蕭條，小泉的改革會寸步難行。十年蕭條迫使日本商界、政界、民間都反省問題到底在哪里。盡管傳統上自民黨很保守，隨著日本經濟和金融形勢的惡化，自民黨上下認識到日本的問題不能再拖了，社會上改革的呼聲也越來越高。小泉及時把握機會，推動改革，獲得了黨內外的支持。我們則不能等到這個地步才進行改革，完全可以采取主動。
《財經》：你們認為政府感受到這樣程度的迫切性了嗎？
吳敬璉：這次決議把政府職能轉變提到了這樣的高度，說明領導上已經認識到了問題的重要性和解決這些問題的必要性和迫切性。
許小年：現在的改革和20年前也不一樣。20多年前基本是自上而下的推動，現在民間的改革力量也已經很強了，會有很大的推動作用。
江平：現在無論哪個領導人都不會、也不能讓改革往后退。當然，也不能寄望太高。中國的改革是一個波浪式前進的過程。
高尚全：我們還要注意排除干擾。有人批判改革，否定20多年來改革的成就，我們對此千萬不要上當，否則會有災難性的后果。
| 
