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據(jù)《南方都市報(bào)》11月21日?qǐng)?bào)道，深圳市2005年度績(jī)效審計(jì)報(bào)告披露：資金使用績(jī)效低下、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目虧損嚴(yán)重、公共資源被違規(guī)占用和政府工程被層層轉(zhuǎn)包等問題令人憂慮。但這并不是第一次，也不獨(dú)深圳為然。2004年第一次刮審計(jì)風(fēng)暴時(shí)，就已經(jīng)“財(cái)政資金投資效益不高的問題非常突出”。包括：四分之一的項(xiàng)目未按期建成投產(chǎn)；將近四成的已建成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果差；部分工程質(zhì)量存在重大隱患；擠占挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)問題嚴(yán)重，等等。類似的情況，在2005年審計(jì)報(bào)告中也被再次揭露。
財(cái)政資金投資效益比社會(huì)平均效益低，乃世界普遍現(xiàn)象
但這又怎么樣呢？財(cái)政資金投資效益通常比社會(huì)平均效益低，這是世界上的普遍現(xiàn)象，乃政府的本性使然，并非一國(guó)政府特有。深圳市的政府投資項(xiàng)目效率低下，難道紐約市的政府投資項(xiàng)目效率就高？決不可能。政府作為一個(gè)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，它的設(shè)計(jì)，從目標(biāo)、體制和制度上來(lái)說(shuō)，天然就不適合于經(jīng)營(yíng)行為。舉個(gè)最簡(jiǎn)單的例子：企業(yè)可以隨著經(jīng)濟(jì)周期的變化而調(diào)整，經(jīng)濟(jì)好時(shí)可以多生產(chǎn)、多雇人，經(jīng)濟(jì)不好時(shí)可以少生產(chǎn)、解雇員工，但是政府機(jī)構(gòu)、政府項(xiàng)目能這么干嗎？政府能隨便解雇公務(wù)員嗎？能隨便更改預(yù)算嗎？最后，政府經(jīng)營(yíng)不下去的時(shí)候，能干脆逃廢債務(wù)、宣布破產(chǎn)嗎？政府在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職能之一，就是起穩(wěn)定作用；既然要穩(wěn)定，效率就不可能高。
政府卷入大量經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，就像是騎在鯊魚背上
反過來(lái)說(shuō)，政府投資的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，就算效率高了又如何？我國(guó)中央政府有龐大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)，其中有不少是賺錢的，但賺了錢又如何？據(jù)報(bào)道，中央所屬國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)從1998年到2003年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)從213.7億元提高到4951.2億元，增長(zhǎng)了22.2倍，2004年1-11月實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6970億元，但這筆利潤(rùn)至今沒有上繳到財(cái)政。深圳市的情況，據(jù)我所知要合理一些，大致是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)每年上繳利潤(rùn)30%.但稍一思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府依舊承擔(dān)著不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)好、利潤(rùn)多時(shí)，企業(yè)肯定希望擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，政府能收到的利潤(rùn)往往只能是底線的30%；而一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)惡化乃至破產(chǎn)，政府卻要負(fù)擔(dān)很大比例甚至高達(dá)100%的損失。舉個(gè)例子：假設(shè)深圳市政府同時(shí)辦了兩個(gè)旅游中心，一個(gè)虧損1248萬(wàn)，另一個(gè)贏利1248萬(wàn)，表面上打平，但政府從贏利那個(gè)也許能分得370多萬(wàn)，對(duì)虧損那一個(gè)卻可能要補(bǔ)貼800萬(wàn)甚至1000萬(wàn)。
這種不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)生周期性經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)就更加突出。當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況好時(shí)，政府本身的稅收來(lái)源就會(huì)比較充足，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(包括國(guó)企)上繳的利潤(rùn)不過是錦上添花；而一旦經(jīng)濟(jì)惡化，最需要政府出面來(lái)支撐局面的時(shí)候，政府經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目往往也同步陷入困局。簡(jiǎn)言之，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，如果卷入大量經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，就像是騎在一條龐大的鯊魚身上。鯊魚捕食順利的時(shí)候也許會(huì)分你幾條，而饑餓的時(shí)候卻可能連你一塊吃掉。
以“效率高低”來(lái)衡量政府項(xiàng)目，本身就是一種偏差
從這個(gè)角度看，用所謂“效率高低”來(lái)衡量政府項(xiàng)目，本身就是一種偏差。對(duì)政府項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，首先需要回答的問題是：這是不是政府的職責(zé)范圍？拿此次報(bào)告披露的深圳市婦女兒童發(fā)展中心大廈項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，如果該項(xiàng)目的確需要靠政府出面建造，的確是深圳婦女兒童發(fā)展事業(yè)之必需，不要說(shuō)3.02億，就是30億也不算多。反之，如果深圳婦女兒童之發(fā)展并不需要這樣一個(gè)大廈，如果它事實(shí)上只是一個(gè)商業(yè)性的房地產(chǎn)項(xiàng)目，那么就算它不超預(yù)算，就算它只花了立項(xiàng)時(shí)的2980萬(wàn)元，也是一個(gè)錯(cuò)誤。
我這里不是說(shuō)，政府項(xiàng)目不需要講效率和提高效率。效率是要講的，然而必須是在搞清楚目標(biāo)之后。我國(guó)行政管理體制目前的軟肋也就在這里：雖然每年都要大刮審計(jì)風(fēng)暴，都要曝光一批違規(guī)、低效乃至虧損項(xiàng)目，但這種審計(jì)依然只是籠子里的舞蹈。它可以回答某條路修得有沒有效率，卻不能回答某條路到底該不該修。怎樣才能確定政府的目標(biāo)？我的答案是：只有去問政府服務(wù)的最終對(duì)象。婦女兒童發(fā)展大廈該不該建，必須去問該市的婦女兒童。缺少了這個(gè)環(huán)節(jié)，事后怎么審計(jì)，倒在其次。
□吳向宏(作者系Manatt Jones國(guó)際咨詢公司顧問)
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