任劍濤：道德良心主導學界的思維是不健康現象

　　王浦劬 北京大學政府管理學院常務副院長 薛 瀾 清華大學公共管理學院常務副院長

　　張成福 中國人民大學公共管理學院副院長 林尚立 復旦大學國際與公共事務學院常務副院長

　　陳振明 廈門大學公共事務學院院長 任劍濤 中山大學政治與公共事務管理學院院長

　　主持人：秦旭東 本報記者 周 揚 見習記者 馬 暉 張兆宜 王 娜

　　·編者按· 以清朝光緒三十一年(公元1905年)的廣東法政學堂為開端，到2005年，中山大學法政學科走過百年歷程。為此，中山大學舉行了“百年法政學科 見證中國轉型”的系列紀念活動，其中一個重要內容是11月13日召開的“政治學、行政學與百年中國現代轉型院長論壇”。

　　值此之際，本報推出國內頂尖的六所大學的公共學院院長聚首圓桌論壇，縱論“政府轉型和中國改革的方向”。

　　聯合報道

　　從1978年第十一屆三中全會改革全面啟動至今，由政府主導的漸進式改革之路，在中國取得了巨大的成就，尤其是在經濟建設方面。眼下，中國到了走出“歷史三峽”大轉型時期的關鍵節點上。

　　2005年以來，種種跡象顯示改革正迫近其內核。

　　中共中央關于制定“十一五”規劃的建議明確指出，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。”建議要求，各級政府要加強社會管理和公共服務職能，深化政府機構改革，優化組織結構，提高行政效率，降低行政成本。學者亦稱″政府轉型是深化改革的重點″。

　　在經濟飛速發展同時社會矛盾不斷積累新形勢下，如何理順政府、市場和社會的關系，實現各種利益關系的最優化調整？六位來自政府管理和改革管理學界前沿的學者在此提供了自己的獨到見解。

　　1. 尋找有限政府和有效政府的契合點

　　《21世紀》�熁仡櫄v史，過去26年來在以市場經濟為取向的改革過程中，關于政府的改革走過了一個什么樣的歷程？到現在，與我們的經濟、社會發展狀況相對應的政府建設情況如何？未來的理想目標形態是什么，也就是改革的方向大致是什么？

　　任劍濤：我的理解，可以將近30年的改革劃分三個階段。

　　從20世紀70年代末到80年代中期，是政府如何退出、騰出空間的問題。原來政府的定位可以說，是計劃經濟形態下鐵板一塊的超強功能的全能政府，管整個社會生活的總體籌劃。改革的最初定位是以政府逐漸讓渡權力，主導思路就是判定政府的限度問題，如何從全能政府變為有限政府，這是個基調。盡管在理論上沒有直接這么提，但回過頭去看是這樣的發展趨勢。

　　從1980年代中期到1990年代中后期，政府改革可以從理論上和實踐上兩個脈絡來看。

　　理論上就是認識到有限政府是不夠的，還需要是有效政府。實際上有限政府是政府責任到位情況的定位，規模職能都有限，但并不等于政府隨意退出。另外有限政府不是指政府架構上縮小規模，精簡機構人員。有限政府是在權力分割制衡基礎上的有限，立法機構干什么，司法機構干什么，政府干什么，政府不能替代立法機構，也不能去發揮司法機構的作用。這個認識在1990年代經過理論界的討論基本上清晰了。

　　在實踐操作脈絡上，兩屆政府的努力，也對中國政府改革作出了重大調整，但是從政府理念上來說，脈動不夠。有限政府是什么，實踐操作上還沒有明確定位。如果政府的改革沒有在立法層面進行而只是在行政層面進行，一方面動力不足，另一方面，依據不足。因為政府改革不是它自己的事情，要通過立法來將它規范化，上升到國家意志層面。

　　本屆政府在機構上進一步精簡，基本思路還是延續既往，但是開始有了可喜的變化。以今年為標志，政府放棄了計劃的理念，有了“十一五規劃”這樣的提法，有了“公共管理”這樣的提法。

　　從跨世紀以來，尤其是近兩年，正在進入第三種狀態。人們對現代政府的認識，開始有了合理的理念。就是我們國家的政府改革必須在有限政府建構和有效政府鍛造之間，尋找到一個契合點。

　　現在既要在功能上、規模上把有限政府圈定，另外一方面也要充分利用現代管理科學等方式，籌劃有效政府。這一點上，以節約型政府的提出為標志，開始有了它的實踐性起點。

　　而理論界對我國高投入、低效益的經濟社會發展和政府主導模式的反思，意味著政府改革的實際操作者，和政府改革理論設計者之間，以節約型社會和節約型政府構建的提出為起點，也有了結合。

　　王浦劬：理解中國的政府體制，應該放眼于歷史的和發展的長程，如果將新中國成立之后的政府體制的調整與改革聯系起來看，就會發現，中國政府體制最大的特點是制度具有極強的適應性。

　　適應性最深刻地體現著一個組織與制度的生命力，而用其他某個向度的抽象指標來衡量組織與制度，往往具有表面性，比如用自由、民主、公平或者效率等等帶有過多價值傾向的標準。

　　從這些抽象價值向度角度來評價政府體系，其致命的缺陷是沒有看到現代政府體系，尤其是我國政府所面臨的生存和發展環境：改革、發展和穩定的任務并舉，單一國家的現代化與全球經濟一體化并舉，現代化的任務和后現代化的任務并舉。在這一過程中，社會經濟以及外部的環境變化極其迅速，任何偏執于某種單一價值的政府管理都無法取得成功。

　　可以從兩個角度來考察政府體系的適應性，一個是創新能力，另一個是糾錯能力，二者相輔相成。糾錯能力是為了維護一個體系的穩定，社會發展出現問題，可以去改正、修復。

　　有了糾錯能力，我們的改革才具有很大的試錯空間和承受能力。而政府的創新能力，尤其是地方政府之間通過學習與競爭形成的創新，被一些學者認為是中國改革發展的根本原因之一。

　　2. 福利與財富的平衡術

　　《21世紀》�煬F在有個提法，政府的職能正在由 “經濟建設型政府”轉向“公共服務型政府”，也有說法是應該從“以經濟建設為中心”轉向“以建設現代法治社會為中心”。如何評價這些判斷？“公共服務型政府”如何實現？

　　張成福：我的文章中從來就沒有服務型政府這個詞匯，政府的天然屬性就是服務。強調服務型政府，那就意味著還有別的類型政府。馬克思在論述國家的起源的時候說，國家的基本職能是社會統治和社會管理服務，任何政府只有滿足了社會服務職能之后才能實現社會統治。

　　我們提出“服務型政府”是一個理念，是強調，但不要糾纏概念。

　　王浦劬：公共服務和公共生產一樣，在本質上是一個類比的概念，它的基本內容與政府管理、治理是一致的。它的出發點是消費，衡量標準是福利，探討的基本問題是政府應如何提供公共產品，才能夠實現消費者——在這里指公民或投票者——的福利最大化。這個概念的優點在于強調了福利，但單單強調公共服務，就會容易使我們忘記了問題的另一面——公共生產的問題。

　　公共生產的出發點是投入產出，衡量標準是財富，探討的基本問題是政府應如何安排各種要素才能實現社會財富的最大增進。

　　兩者強調的內容不同，前者側重于福利，而后者則側重于經濟建設，現實中任何一個政府都必然包含這兩個方面的考慮。

　　任劍濤：對于一個現代政府而言，發展經濟始終是一個核心職能。在科學發展觀的指導下反省GDP中心思維的錯誤，是對的，但也不能走過頭，政府必須要有合理的GDP思維，如果經濟不行，其他的都談不上。

　　發展經濟，決不意味著，政府就直接一只腳踩在經濟領域，以為那就是在發展經濟。但如果說政府就此對經濟活動全面退出，而完全轉移到法律規則和公共服務提供的新的領域里面，似乎就是不對經濟發展承擔主導責任，那也是不能成立的。

　　對這種轉變，有幾個背景條件必須強調。

　　第一是，中國的漸進改革，已經發展到結構性改革階段。不能再摸著石頭過河，慢慢摸索，從而失去政府改革的黃金機會。

　　第二是要從要素性的改革，轉變為進行全局性的調整。原來認為從農村到城市、國企，都只是個經濟體制的問題，哪里的要素有問題，就在哪里調整。而將近30年的改革告訴我們，要素性的調整，始終解決不了全局性的問題。

　　第三，要考慮到政府改革對公民而言，已經從利益獲得性的改革，走到利益償付性的改革。過去所有資源都由全能政府通過行政手段吸納了，改革基本就是逐漸讓渡利益給社會和公民的過程。現在這樣一種福利性的改革，已經走到頭了，政府能夠動用的資源，改善福利的手段，可以說基本上在原有的政府規模里頭，達到了極限。

　　現在需要從社會重新吸納資源，來贏得政府改革的財政支持。現代財政制度、預算制度、稅收制度的建立，是個關鍵性的問題。從獲得性利益改革到償付性利益改革的轉變，其中的困難使政府改革舉步維艱。

　　吸納稅收的能力，和進行現代財政預算的能力，是現代政府能夠進行改革的雙重的基座。但是，政府要吸納財源不等于和社會搶資源，這涉及政府改革的精細化。

　　第四，政府改革要從粗放性改革轉向精細化管理。對政府改革要承認幾個位差：認識問題和采取的舉措之間，也就是把理念轉化到制度規矩上；政府的理念、舉措和行政工藝以及物質技術手段上的差距。整個行政工藝的滯后，是因為我們的革命政府定位之后，不重視具體行政手段的有效性、可靠性和技術含量，長期積累的結果，需要逐漸改善。

　　陳振明：在以往的行政體制改革，人們重視改革的價值理念和價值目標，但是未 能將管理方法、方式和技術手段的更新放在同等重要的位置上。

　　現階段行政管理水平不高，手段單一，管理方式落后，常常用行政干預、行 政審批等舊的計劃手段來管理市場經濟。今后的改革中，要重視工具層面的改革 ，引入現代化的公共管理方法和技術，促進改革的價值理念和價值目標的實現。

　　3. 政府轉型的放大政治效應

　　《21世紀》�� “政府改革既聯結經濟體制改革，又聯結社會體制改革和政治體制改革，”目前談的“政府轉型”，主要還是指狹義的政府，也就是行政管理體制的改革。那么人大制度改革、司法改革、事業單位改革以及民間合作組織的發展等等呢？

　　林尚立：在今天的政治生活當中，政府部門不是獨立存在的，行政部門和司法部門、立法部門、社會領域、市場領域有著千絲萬縷的聯系，它的變化有很深的政治體制改革的含義。

　　比如公共服務型政府的建設，要求建設規范公開的透明預算制度，預算制度涉及到人大對財政體系的有效管理和監控，涉及到人大對政府的財政與政策行為的監督問題。而預算制度的規范、透明和民主，必將大大提高多元的社會利益通過人大來表達、并影響政府政策選擇的可能。

　　再比如，政府轉型，要轉變職能，社會就要有相應的組織來承接政府轉移出來的這部分職能，如果沒有社會組織和中介組織的發育，政府的職能怎么轉變呢？而社會組織的發育也必然會帶動公民社會的成長。

　　所以政府轉型看起來是行政管理體制改革，但他的政治效應是很大的。只要是朝著積極的規范的方向發展，中國在政治領域內所進行的探索和實踐，都會對中國的政府管理體制改革和政治文明建設產生積極的意義。

　　張成福：政府管理體制改革在任何一個國家都比較慢，因為政治體制的變化是各種利益關系調整的過程。制度是內生的，不是移植的，制度的生長是一個過程，不能揠苗助長。我們不能用國外的標準來衡量自己。我用十二個字來概括中國的改革：國際化的視野，本土化的行動。

　　現在的改革與1978年的改革背景不同了，更要謹慎小心。一是當下的改革有巨大的沉淀成本，好像以前是在平地上蓋房子，比較容易，現在蓋房子要解決拆遷、補償問題，有很多利益關系要調整；第二是現在利益格局發生了變化，如果說以前改革還有共識的話，現在不同利益群體很難達成共識。政府本身也是利益主體，而且政府本身并不是一個同質的主體，內部也有分化，不同層級的政府，每一個層級的政府都有自身的利益；第三是暴露出的是越來越多的深層次的體制問題，不是簡單政策調整就能解決的。

　　4. 政府和社會的理性博弈

　　《21世紀》�煆娜ツ暌詠恚�關于國有資產的改革(引發郎顧之爭和對主流經濟學的反思)，關于公共型財政的建立，關于公平、效率的重新定位，以及關于醫療衛生改革、教育改革的反思等等，怎么解讀這些關于改革的論爭和思潮？

　　任劍濤：這涉及到政府改革和民眾的期待之間的位差問題，是現代政府改革普遍遭遇的現象。

　　社會要求總是高的，政府的回應總是遲緩而且處于相對比較低的位置。而社會的較高要求又具有無條件的理由，因為政府是由公民的納稅養起來的。現代社會公民的一個基本權利和自由就是，他可以合法地任意向政府提出要求，而政府沒有理由拒絕。

　　這樣的狀況之下，雙方一定要限定在一個理智狀態，政府要告訴民眾，哪些可以做到，哪些做不到，可以做到什么程度，不能做到什么程度。這是政府的責任，要滿足公民的知情權。

　　另外一方面，社會也要理智，不能期待政府一下子搞個共產主義。而目前我們恰恰在這方面表現幼稚。長期以來，我們的政府改革和民眾沒有一個理性博弈的過程。

　　我們現在提出和諧社會，實際上是承認了一個理論前提，很多人沒有注意到這個變化，那就是政府和社會二元化，社會的職能和政府的職能是不同的，社會和政府的理性博弈，是調適這個位差的重要基礎。

　　社會的能量吞沒政府的時候就是動亂，政府吃掉社會的時候就是全能政府，社會沒有活力。一個高明的政府和成功政府改革，不是在雙重危機之間玩蹺蹺板，而是要在這個位差之間使這個蹺蹺板相對平衡，不可能沒有波動，但是要形成個平衡擺。

　　現在從學界到社會，都存在一個道德良心主宰社會思維的不健康現象。這首先跟歷史性的錯位有關系。我們在積累財富的特殊時期，普遍福利國家的理念進入過早。從道德性上來講，普遍的社會福利，是現代社會的一個理想，這也是福利國家在現代最有力的一個號召。但是對一個從貧窮落后走向現代的國家來講，社會保障優先于經濟發展的狀況出現，對社會不是一個正面的信號。

　　財富創造發展到什么程度才足于提供普遍福利？西方的經驗已經告訴我們，既不是原始積累時期，也不是經濟發展時期，而是經濟發展、財富積累到投資出路已經成為問題的時候，財富的分配才變成一個普遍福利的出路。

　　對我們國家目前的發展狀況來說，普遍福利是個遠遠不能期待的目標。不能用自己膨脹的道德良心，來遮蔽自己的社會眼光。我們應該由一個社會歷史理性，來主導我們的道德理性，籌劃我們的社會保障和政府改革。不要讓非生產性的政策消耗把生產性的政策消耗推到歷史的次席。

　　這也不意味著就要政府放棄他應盡的責任。同情弱者，提供社會最低限度的保障，是必需的。每個人都要有口飯吃，但并不是每個人都有同樣的發展空間，這就是限度。

　　對于一個經濟發展到一定程度、積累了一定財富到沒有達到規范的現代高度的國家，政府應該做什么，是政府改革的一個重要問題。比如義務教育，是不是取消了學費，雜費就可以成為替代項目甚至遠遠超過學費，政府應該反思。

　　對于教育、公共衛生，以及社會保障，對政府最嚴峻的挑戰有兩點：

　　一是做什么和不做什么的界限。這還包括中央和地方財權、事權的合理分割，比如義務教育，以前主要是地方甚至主要是縣級政府承擔，現在中央出來挑大頭，就是合理的分界。又比如

　　二是對做得好什么做不好什么的界限。中央政府可以在宏觀經濟上給個好的環境、好的法規體系，但做不好的是直接介入區域經濟和社會發展，對局部事務的關注超過了對全局事務的關注，中央政府是做不好的。

　　所以，在政府改革里面，縱向分權和橫向分權都非常重要。縱向分權以往不被當作重要問題來討論，實際上中央和地方的關系問題是政府改革里面極端重要的支撐軸。象中國這樣的現代民族國家，規模非常大，區域差距都非常大，縱向的中央地方關系問題解決了，中央的和地方的橫向分權關系才容易解決。

　　薛瀾：我們對公平和效率的討論是簡單化了，如果片面地認為市場實現效率、公平依靠政府，這本身就有誤區。公平有多種含義，包括機會的公平、分配的公平、最終狀態的公平。我們目前比較關心的往往涉及到最終狀態的公平。但我們同樣應當關心的是機會的公平和分配的公平。

　　從某種意義上說，市場是公平的。在一個運轉良好的市場下，市場的結果是社會福利最大化，使得二次分配有可能實現。當然，市場不是萬能的，市場不能解決起點的不公平。任何一個社會都不是從零開始的，確實存在起點的不公平，政府要為百姓創造公平的機會，比如基礎教育。取消各種行政壟斷，讓有能力的人進入市場參與競爭，讓投資者有平等參與投資的機會，這也是公平。

　　比如醫療體制改革上，現在被批評的實際上不是真正的市場化改革，充其量是一種“行政商業化”的過程。我們只是允許現有行政體制下的事業單位，在經費不足的情況下通過一定商業化的方式去收費經營。

　　這些事業單位根本就不是市場意義下的主體，醫藥服務的價格、醫生的工資、管理人員任免都受到政府管理部門的控制。這種行政體制下的商業化實際上扭曲了資源的配置，造成“以藥養醫”等怪事情。這絕不是市場化的結果，而是市場改革不徹底的結果。

　　改革的關鍵問題，是如何建立一個很好的制度環境，讓醫療服務按照市場規律發展。同時，建立一個覆蓋弱勢群體的有效的醫療保障體系。

　　林尚立：這涉及到兩方面的改革，一方面是公共財政的改革，一方面是事業單位的改革。首先是怎樣建立一個合理的公共財政體系，形成合理的公共支出結構。財政資金如何配置，政府要有明確的發展理念和政策取向。政府在財政和政策上明確之后，政策所涉及的相關事務，相當部分就由事業單位來落實和運行，在這過程中，事業單位自然要依靠政府的財政，來完成其所承擔的社會公共服務的職能。

　　但是今天的事業單位，不僅要有利用政府財政資源履行公共服務職能的能力，還要有運用市場的資源和社會的資源履行公共服務職能的能力。這決定了事業單位改革，不僅僅是簡單精簡機構的問題，更重要的是要改變運行方式和管理方式的問題，其取向就是使事業單位擁有增強整合政府、市場、社會三方力量，履行社會公共服務職能的能力，提高自身的管理水平與運行效益。

　　不能因為

　　陳振明：新一輪的行政體制改革應該處理好中央政府改革與地方政府改革以及自 上而下與自下而上兩種改革方式的關系。首先，由于目前全國各地的社會經濟發 展不平衡和市場體制發育程度有較大差異，因而對政府管理的體制、職能、過程 和方式的要求也就不同，應盡量避免一刀切，并淡化機構設置及職能上下對口的 色彩。其次，中央政府與地方政府的改革的時間差應盡量縮短，可以考慮地方各 級政府的改革同步推進，以避免改革層層打折扣。三是將自上而下和自下而上的 兩種改革方式有機地結合起來，更多地采用自下而上的改革方式。讓每個地方、 部門、單位和