9月11日，美國宣布，對中國出口至美國的乘用車輪胎產品采取特別保障措施，即自9月26日生效起，對上述輪胎產品征收懲罰性關稅，稅率第一年為35%，第二年為30%，第三年為25%。對此，中國方面多次表達了嚴正立場，但除使懲罰幅度降低外，未見事件有根本扭轉。可見，美國針對中國出口至美國的乘用車輪胎產品采取特別保障措施是有備而來，需要我們研究其中曲折，認真對待

　　劉寧元

　　事實上，中美輪胎特保糾紛已持續了一段時間。今年4月20日，美國鋼鐵工人協會依據美國1974年貿易法，向美國國際貿易委員會(ITC)申請對中國出口至美國的乘用車輪胎產品采取特別保障措施；4月29日，ITC啟動特別保障措施調查；9月11日，奧巴馬宣布了特別保障措施的具體做法。

　　針對中國的特保措施約束

　　特別保障措施又稱“選擇性保障措施”，是WTO成員利用特定產品過渡性保障機制，對新加入成員施加的一種過渡性約束措施。哪些新加入成員被施加特別保障措施約束是因人而異的，它可能是對外貿易具有攻擊性的國家；但它更多的是針對新加入時被定性為非市場經濟的國家。中國在加入WTO時，被施加了特別保障措施約束。體現中國受特別保障措施約束的條款被規定在《中華人民共和國加入議定書》(以下簡稱《議定書》)、《中國加入工作組報告書》(以下簡稱《報告書》)等法律性文件中。

　　根據《議定書》和《報告書》中的相關條款，自中國加入WTO之日起的12年內，如果原產于中國的產品在進口至任何WTO成員境內時，發生數量上的絕對增加或者相對增加，其增加的數量和依據的條件對生產同類產品或者直接競爭產品的進口國國內生產商造成或者威脅造成市場擾亂，或者造成重大貿易轉移，作為進口國的WTO成員可在經過(也可與臨時特別保障措施并行)調查、公告和通知、磋商等程序后，在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內，對上述產品采取撤銷減讓或限制進口的特別保障措施。

　　特保糾紛的法律背景

　　特別保障措施不同于被規定在《保障措施協議》中的保障措施。

　　其一，特別保障措施是針對新加入WTO成員的單向約束，即只能由WTO原有成員對中國實施，而保障措施是所有WTO成員間的雙向約束。所以特別保障措施約束是過渡性的，針對中國的特別保障措施約束至2013年止。

　　其二，特別保障措施僅針對來自于中國的進口產品，而保障措施應針對一正在進口的產品，不考慮該產品的國別。即如糾紛中所涉及的乘用車輪胎，對美國國內生產商造成影響的進口乘用車輪胎不僅來自于中國，如按照《保障措施協議》應一并考慮，而根據特別保障措施約束卻可以僅針對來自于中國的乘用車輪胎實施。

　　其三，采用特別保障措施的門檻相對較低，而采用保障措施的門檻相對較高。即如本糾紛所涉，如美國要根據《保障措施協議》采取保障措施，需要證明來自于中國的乘用車輪胎給美國國內相關產業造成嚴重損害或者嚴重損害威脅，且證明材料要提交WTO保障措施委員會，要求十分嚴格；而美國對上述中國輪胎采取特別保障措施時，只需證明這些進口輪胎對美國國內相關產業造成或者威脅造成市場擾亂即可，也無需向WTO保障措施委員會提交證明材料。其中，關鍵在于“嚴重損害”和“市場擾亂”的區別，實踐中前者要求高而后者要求低。

　　其四，特別保障措施可以根據重大貿易轉移采取，而采取保障措施無此通道。這就是目前在各類報道中所說的美國對中國輸美輪胎采取特別保障措施后，可能在其他國家產生連鎖反應的根據所在。因為中國輸美輪胎因美國實施的高關稅而受阻后，一般會尋找其他國家的銷售渠道，從而形成重大貿易轉移，引發第三國也跟隨采取特別保障措施。第三國根據重大貿易轉移對中國采取特別保障措施只需證明進口數量增加是“重大”的，且該數量增加與美國采取特別保障措施有因果關系，它甚至不需要證明“損害”。

　　其五，針對不合理的特別保障措施的補救手段受到極大限制，而針對不合理的保障措施的補救手段充分。根據《保障措施協議》的規定，如果中國認為美國所采取的保障措施不合理，可以在經過一定程序后，及時中止實施在該項下中國對美國的實質相當的減讓和義務；而在特別保障措施約束下，如果中國要采取同樣的補救手段，須待到(如果進口產品相對增加)特別保障措施實施2年后，或者待到(如果進口產品絕對增加)特別保障措施實施3年后。

　　其六，特別保障措施無發展中國家待遇，而保障措施有發展中國家待遇。《保障措施協議》有專條規定發展中國家成員，在有關產品進口的份額和實施期限等方面給予發展中國家成員以優惠；但在《議定書》和《報告書》中，給予發展中國家成員的優惠并未體現，即我國受特別保障措施約束時，無法主張發展中國家的優惠。

　　以上種種區別，雖未完全窮盡，相信已描繪出中國所受特別保障措施約束的基本輪廓。這就是中美輪胎特保糾紛的法律背景。

　　追求正義是中國應盡之責

　　美國對中國出口至美國的乘用車輪胎產品采取特別保障措施的決定一經公布，即在國際、國內引起重大反響，對正在復蘇的國際經濟形勢帶來若干不確定因素。此時，中國政府的立場和舉措格外引人關注。9月13日，中國外交部就美方所采取的特別保障措施向美方提出嚴正交涉，同日商務部決定對美國部分進口汽車產品和肉雞產品啟動反傾銷和反補貼調查；9月14日，中國政府正式就美國所采取的特別保障措施啟動WTO爭端解決程序，第一步是與美方進行為期60天的磋商，屆時如不能解決糾紛，中方保留要求WTO成立專家組進行調查、裁決。

　　中國有關方面的反應是適度的，舉措也是正確的，中國的立場反映了國際關系中的正義。也許有人認為，美國政府的做法不是完全沒有根據，中國與美國在WTO打這場官司也未必有絕對的勝算，況且費時費力。筆者不這樣看。首先，針對中國的特別保障措施約束是特定歷史環境下的產物，可是今天情勢已發生重大變遷，一則中國的市場經濟國家地位已得到越來越多的國家承認，二則國際性金融危機給各國帶來的負面影響需要相關國家更真誠地合作，三則各國正在為反擊貿易保護主義而倡導更自由、公平、公正的貿易環境，時至今日，美國依然根據當年的所謂“成果”，這就從根基上談不上公允。其次，無論當年針對中國的特別保障措施有多少設計上的瑕疵，根據條約法的規定，它應參照WTO的總體目標進行解釋和運用。眾所周知，在WTO法律體系框架內，無論是保障措施還是特別保障措施，都是針對公平貿易所采取的行動，它與反傾銷措施和反補貼措施所針對的非公平貿易，是有本質區別的。現在，美國政府采用了相比非公平貿易為更寬松的入罪標準，且采取了相比非公平貿易為更嚴厲的打擊手段，不得不說美國政府非善意地利用了特別保障措施。再次，中國是一個大國，大國有大國的國際責任，如果手中握有正義時不去進行有理、有利、有節的抗爭，正義就永遠無法得以伸張。而國際法就是在這種為正義而進行的抗爭中得以發展的。

　　作者系華東政法大學國際法學院院長、教授

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