宋凱 趙慧

　　2003年，施瓦辛格在加利福尼亞州州長就職宣言中說：“加州正處于危急關頭，我的政府是來拯救加州的。”

　　如今5年多過去了，2010財年的第一天，由于243億美元預算缺口亟待解決，施瓦辛格宣布，加州進入財政緊急狀態。解決預算赤字，成為了加州政府的第一要務。

　　據了解，為彌補這一預算缺口，民主黨和共和黨展開了長達數月的激烈爭論，但是，艱難的拉鋸戰之后卻一直無法達成妥協方案，加州財政“囊空如洗”，陷入了大蕭條以來最嚴重的危機。輿論認為，如果到7月底，預算赤字仍久拖不決，加州政府將成為美國第一個破產的州政府。

　　政府也會破產？

　　因現金即將告罄，素有“陽光之州”美譽的加州正被愁云慘霧所籠罩。

　　據報道，美國當地時間7月1日，由于州議會未能就新財政年度預算方案達成一致，該州州長施瓦辛格宣布加州進入財政緊急狀態，從2日起，不得不啟動“白條財政”。輿論認為，“白條財政”的啟動意味著“世界第八大經濟體”加州政府瀕臨破產。

　　政府破產在我國是一個非常新鮮的詞匯，翻開我國的《破產法》，通讀所有的立法宗旨、原則和條款，都不會發現政府破產的字樣和立法精神。但美國的《破產法》中明確包括政府破產的條款，稱為“市政府債務的調整”，列于“第7章破產”之后。

　　出現政府破產危機在國外并不是什么新鮮事，據了解，日本已有過884個地方政府宣告破產；美國加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產。此次的金融風暴，先是冰島政府面臨破產危機，現在，又將加州以及美國其他多個州政府推向破產邊緣。

　　政府破產，究竟意味著什么？

　　“需要明確的是，國家破產以及地方政府破產與我們經常談到的企業破產有著本質的區別，是兩個概念。”中央財經大學財政與稅收研究所副所長王俊告訴記者，政府破產的本質影響是，使政府的信譽遭受損失，使政府的財政預算發生改變，并且使政府的債權債務關系進行重新清理，而不是像企業那樣，破產之后就可能不存在了。地方政府破產并不等于政府職能破產。

　　財政部財政科學研究所張鵬博士告訴本報記者，企業破產的實質是企業所擁有的資產無法抵償其債務，但政府并不存在這樣的問題，導致政府破產的最主要原因是現金斷流的問題，即政府缺乏足夠的現金支付其必須承擔的公共服務和債務償還。同樣，這也是加州破產危機的最主要表現，6月10日，加州總審計長江俊輝宣布，加州可用現金只能支持未來50天的支出，即至7月28日，加州政府將出現現金流斷流的情形，屆時加州多項公共設施與服務的提供將陷入困境。

　　如果加州真破產了怎么辦？加州審計長江俊輝曾表示，一方面將不得不拖欠需要支付的款項，暫停對基礎設施項目的資金支付，另一方面，從發行政府債券中補充資金，以解燃眉之急。據了解，加州政府財政辦公室已經開始準備發行70億至90億美元的短期政府債券來自救了。

　　什么引發了政府破產危機？

　　經濟總量相當于全球第八大經濟體的加州，從“富可敵國”到啟動“白條財政”，是什么導致了這場破產危機？

　　“破產危機的導火索是遍及全球的金融危機，根源則是該州一直以來實行的赤字預算。”王俊分析說，選舉獲勝的政黨在組建州政府后，為兌現對選民們的承諾，實行赤字預算，擴大國家預算支出，舉辦公共工程，增加政府投資。金融危機以來，州政府財政收入大幅下滑，但財政支出卻仍保持增長，赤字膨脹，債務水平提高。

　　據來自非營利改革組織“加州預算計劃”的研究指出，加州政府自2006年以來，稅收持續下滑，但支出沒有相對刪減，赤字如雪球般愈滾愈大。

　　對于加州政府面臨的破產危機，張鵬認為原因有三。第一，加州執行了類似于歐洲標準的福利政策，其教育和福利支出常年居高不下，明顯高于美國的平均水平。據媒體報道，加州的硅谷作為互聯網革命的發源地，隨著收入大幅增長，加州支出迅速增加。在互聯網經濟泡沫破裂后，加州收入驟降，但卻沒有把開支縮減下來，只是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，依靠借錢等臨時性手段來應對，結構性矛盾越來越大，成為出現“白條財政”的一個重要推手。

　　第二，金融危機導致政府稅收和投資收入減少。加州財政嚴重依賴個人所得稅和資產收益稅，這兩者分別較危機前下降了34%和72%，從而導致加州財政收入較危機前下降27%。報道稱，加州的稅收主要是靠企業和個人所得稅，其中富人貢獻了約50%的稅收。加州跨國大企業多，富人也多，但加州富人主要的收入并非來自加州當地經濟，多依是靠股票市場。受金融危機拖累，加州富人收入大幅縮水，公司的稅收也顯著下降，導致政府的財政收入未達到預期。

　　第三，美國金融危機的本質是資本市場危機，突出表現為資產流動性減慢，價格大幅下降，這種環境阻礙了加州政府通過出售資產方式以緩解和應對破產危機的能力。

　　另據報道，近年來，加州政府預算方案都是在拉鋸戰中勉強通過，今年更是創下了議員為預算辯論長達數月而沒有結果的歷史紀錄。受不同利益的驅使，共和與民主兩黨議員各行其是，提出了不同的解決方案，但一直無法達成妥協。輿論稱，美國的黨派之爭加劇了加州的財政危機。

　　白宮為何“見死不救”？

　　面對240多億美元龐大赤字問題，加州政府已向聯邦政府求援，而聯邦政府在收到告急信后卻決定暫不施以援手。白宮為何“見死不救”？

　　“白宮是民主黨執政，對于共和黨執政的加州，白宮當然不會輕易施加援手。”王俊告訴記者，并且聯邦政府本身財力已經非常拮據，沒有能力救援加州。王俊認為，如果聯邦政府救援的話，短期能使加州政府渡過財政預算危機，但長期來看將危及美國聯邦政府和州政府在財政方面的獨立關系和地位，加深地方隱形風險，導致未來更大的地方財政危機的發生。如果不救，加州政府在信譽上將受到嚴重影響，公共服務、公共設施也將受到影響，地方居民的福利水平也會在一定程度上下降，甚至一些公司將會遷出加州。同時，如果加州破產，民眾對政府的信任將會大幅度下降，地方政府未來將很難利用債券進行籌資。

　　張鵬介紹說，聯邦政府對加州政府的援助并沒有什么法律上的障礙，當然，也并不存在法律上的義務，加州政府能否獲得聯邦支援完全取決于國會和聯邦政府的態度。從目前情況看，聯邦政府并沒意愿向加州提供援助，這種“超脫性”大約是基于以下幾點考慮。

　　第一，美國政府間相對獨立的財政體制。美國財政實行聯邦、州和地方三級財政管理體制，各自建立財政稅收制度和專門法，各自編制、審批和執行本級預算，各級政府對各自事權范圍內的事務承擔責任。也就是說，如果加州政府的赤字和現金流危機是由于承擔自身事權所導致的，聯邦政府沒有任何義務為其提供支持。

　　第二，現行財政政策體系中并不包括對州級財政危機的援助政策，美國財長蓋特納明確指出，他沒有權力動用金融援助計劃中的錢幫助州政府。第三，避免帶來政府的誠信危機和政府間的“道德風險”。一旦動用聯邦收入幫助加州政府，很可能會導致市場對整體政府債券的信心下降，降低了各級政府的融資能力；另外，在加州政府獲得援助后，很可能會帶來其他州政府甚至地方政府的仿效，預算的權威性和約束性下降，導致后果難以估量的“道德風險”。

　　張鵬認為，從理論上來看，美國州級政府緩解財政危機的辦法一般有四：一是加稅，二是減支，三是發債，四是轉賣政府資產。由于減稅的大環境和州議會民主黨的壓力，加稅可能性不大，加州政府切實可行的方案是：第一，降低過高的社會福利標準，減少支出；第二，根據市場環境，發行規模適度的地方債；第三，減持或轉賣部分政府資產；第四，減少當前現金的使用，盡量采用延遲付款的方式。

　　從6月14日起，加州政府已按照上述原則開始行動，包括拍賣洛杉磯紀念體育場等一批標志性建筑物籌措資金；尋求聯邦擔保，爭取低利率發行70億至90億美元的短期政府債券；自7月2日起，開出3萬張“白條”作為政府雇員的薪水，并推行無薪休假制；同時，對多項社會支出和政府采購合同進行削減或延遲付款，包括采用電子教科書的形式替代原由政府免費提供的紙質教科書，取消主要社會福利計劃、結束針對低收入家庭兒童的醫療健康保險以及停止向貧困家庭大學生提供資助等，此外，對與州政府有經濟往來的公司開出了33億美元的“白條”。

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