傅 明

　　《反壟斷法》的起草制定，明確了對行政權力壟斷的限制，體現了禁止行政壟斷的立法目的

　　2008年8月1日起始實施的《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱“《反壟斷法》”),至今未出臺具體的實施細則。不久前,一些防偽產品企業(yè)提出對國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局(以下簡稱“質檢總局”)的行政訴訟。該案被媒體稱為反壟斷第一案,反映了公眾對《反壟斷法》規(guī)范行政權力的關注。

　　第一案名不符實

　　據媒體的報道,電子監(jiān)管碼一案中,防偽企業(yè)認為質檢總局強行推廣其參股企業(yè)“中信國檢”的“電子監(jiān)管網”,未經公開招投標程序即委托該公司運營電子監(jiān)管網業(yè)務,使得其他防偽企業(yè)無法正常經營,起訴要求質檢總局停止強制推行“電子監(jiān)管網”的行為,要求認定其行政違法。對此,筆者認為存在以下幾個問題：

　　首先,可訴性問題。被告質檢總局是一個國家機關,企業(yè)提出的是行政訴訟,行政訴訟的受案范圍是具體行政行為。然根據相關報道,原告企業(yè)是針對國家質檢總局于2007年11月29日發(fā)布的《關于貫徹<國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定>實施產品質量電子監(jiān)管的通知》(國質檢質聯〔2007〕582號)(以下簡稱“582號文”)。筆者傾向于認定“582號文”為一份具有普遍約束力的規(guī)范性文件,屬于抽象行政行為,因為該行為的作出可以多次長久地對普遍的相對人生效,而不僅僅起一次性作用且針對特定相對人。行政相對人單純對抽象行政行為提出違法審查的行政訴訟,不符合法院的受理范圍。

　　其次,訴訟主體問題。筆者獲悉“電子監(jiān)管碼”一案的被告僅有“質檢總局”。防偽企業(yè)起訴請求在于確認“582號文”違法,即便“582號文”構成一個可訴的具體行政行為,相對人也應以行為主體為被告,而“582號文”由國家質檢總局、商務部和國家工商行政管理總局聯合發(fā)出,被告理應是3者而不僅僅是質檢總局。

　　再次,訴訟時效問題�！半娮颖O(jiān)管碼”一案于2008年8月1日起訴,而“582號文”于2007年11月29日公布,相對人知道的時間應推定為“582號文”公布之日,到起訴時已逾法定的3個月時效。媒體報道稱這個案子以《反壟斷法》為契機,視其為《反壟斷法》第一案,不知是媒體牽強附會,還是起訴人的誤導。

　　反行政壟斷的進一步思考

　　《反壟斷法》的起草制定,明確了對行政權力壟斷的限制,體現了禁止行政壟斷的立法目的。但是,經由上述“電子監(jiān)管碼”事件,筆者對《反壟斷法》的行政壟斷規(guī)范提起兩點思考：

　　關于禁止的行政壟斷行為

　　《反壟斷法》第五章列舉說明了6種情形�！半娮颖O(jiān)管碼”的“582號文”內容如果構成排除、限制競爭的,則適用第6種情形;而該種情形是一種抽象行政行為,根據目前行政訴訟法的規(guī)定,該情形有也不可單獨訴訟,有的規(guī)范性文件層次比較高的不可訴。雖然違法規(guī)定可以運用立法糾錯程序,如國務院依職權撤銷和變更部委規(guī)章,也可由其他行政機關、上級的責令改正或處分,但未能經司法救濟,其制約力和公正性可能不盡人意。

　　關于行政壟斷的救濟問題

　　根據目前設立的反壟斷機構,工商行政管理負責濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷行政執(zhí)法工作。救濟途徑多樣,但是這些在救濟措施中受責難的都是行政機關。如因行政機關行為導致某些經營者的壟斷,其他經營者能否直接起訴因行政權力濫用而獲得“壟斷性經營權”的非行政主體(包括自然人、企業(yè)和其他組織),法律規(guī)定不明確 。如“電子監(jiān)管碼”一案中,防偽企業(yè)認為質檢總局的行政行為使“中信國檢”形成了獨家壟斷地位,嚴重損害了原告的競爭權利,他們能否直接起訴經營者停止壟斷行為、取得相應賠償,相信公眾都希望《反不正當競爭法》和《反壟斷法》給出明確的答案。