立法滯后導致農民征地利益受損

　　立法滯后導致土地補償標準偏低,農民不能從土地增值中分享利益，失地農民的就業問題也相當嚴重。鑒于此，應擴大征地補償范圍,提高征收補償標準，拓寬安置渠道

　　蔡書芳

　　我國土地征收制度存在的問題

　　一是立法上的缺失。《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”按照該條規定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區分開公益性和經營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統地被規定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性地規定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。

　　而且，這種立法在實踐中存在極大的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是，我國有關土地征收目的的規定依然不夠具體、規范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何的規定。

　　二是現行法律不符合最大最小原則。任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而我國補償的項目較少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。

　　第一，補償標準偏低，而且以地平均年產值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經濟發達地區、與土地的市場價格相比還是偏低的。根據土地管理法的規定，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產值的10-16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現金形式的補償通常都在每畝1.5-3.5萬元之間。實踐中，不少地區征地時僅以法律規定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當低的。

　　根據政治經濟學的原理，級差地租是由經營較優土地獲得的、轉歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產價格低于社會生產價格部分的差額構成。在市場經濟和土地所有權存在的條件下，優等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經營者之間的競爭，轉化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權是使超額利潤轉化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關系。不難看出，土地生產條件的差別是級差地租產生的物質條件。土地的有限性和以此為前提的土地經營的壟斷，是級差地租產生的社會經濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產值的標準，從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經濟現實。

　　第二，征收補償中存在的一個重大問題在于農民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農民從增值額中獲利。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距，因此，應解決土地增值分配不合理的問題。

　　第三，補償發放和補償方式存在缺陷。土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權之間的權屬界定并不非常清晰，不同所有權主體的土地經常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不相同的，前者改變的是所有權，后者改變的是使用權，在存在土地承包經營權的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償的問題：一是對所有者即農民集體進行補償；二是對土地所有權上依法設立了承包經營權的使用權人進行補償，三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償.如果土地使用權上設定了抵押權的，還應通知抵押權人，以保障擔保物權人的利益。但是，我國現行的土地管理法規定，只通知和公告農民集體和農民。而土地管理法實施條例竟規定，土地補償只歸農民集體經濟組織。那征收的土地承包經營權的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權或承包經營權已流轉的法律現實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。

　　第四，土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農民的就業問題。我國現行法律中規定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經濟時代，勞動力的就業安置是確保農民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農轉非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體經濟組織，對農民安置問題不再考慮。而我國現在征地補償的利用機制還不是很成熟。補償費用有時候就直接發到農民手上，出現農民坐吃山空的現象。農民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。

　　完善土地征收制度的建議

　　一是明確規定“公共利益”的范圍， 以法律的形式來確定土地征收制度的目的。

　　首先，在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢？對抗性和排他性的私人產品應由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產品(如國防)則應該由公共所有，政府提供這些公共產品是更有效率的。由于政府提供公共產品時的高效率，因此，政府在供應公共產品時征收私人財產才是正當的，反之，政府為了供應私人產品而征收私人財產則是不正當的。供應公共產品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的。我國可以以這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法，建立我國完整的公益事業法立法體系，具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。

　　其次，應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區分公益性和經營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。

　　二是要完善土地征收的補償制度。

　　首先，擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，須臾不可分離。土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。現行法律中規定的征地補償范圍無法補償因征地給農村集體經濟組織和農民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償的內容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構筑物、地上作物、農民房屋等補償予以明確，對相鄰土地的損害補償也應予規定，不斷擴大征地的補償范圍。

　　其次，國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發建設帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎設施建設，因此，征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道。可以考慮以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置； 地價款入股安置; 社會保險安置; 留地安置； 用地單位安置; 農業安置;土地開發整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應堅持“保護農民的合法利益”的原則，使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。