黨的十七大將完善財政轉移支付制度作為深化體制改革的重要內容。十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。這就為完善財政轉移支付制度指明了方向。本文從理論與實踐相結合的角度，闡述了財政轉移支付制度的現狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據。

　　蘇明 王常松

　　一、我國財政轉移支付制度的現狀

　　財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移。財政轉移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分，是世界上普遍推行的財政管理方式，其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。財政轉移支付的形式主要有一般性轉移支付和專項轉移支付，前者是指中央對地方進行財政轉移支付時，地方政府可以根據自身需要決定資金的用途。后者是指中央對地方進行財政轉移支付時，對該資金的用途有一定的條件限制，接受轉移支付資金的地方政府，必須按照中央政府的要求使用資金，所以專項轉移支付又稱專項撥款。

　　1994年以前，我國實行財政包干體制。我國財政轉移支付制度是在1994年分稅制改革以后推行的，實行的是以中央對地方轉移支付為主的制度，是縱向的轉移支付。目前，我國的財政轉移支付制度主要是由體制性轉移支付，財力性轉移支付和專項轉移支付構成。

　　關于體制性轉移支付。主要是稅收返還。在1994年分稅制改革中，為了減少改革阻力，確保分稅制改革方案順利出臺，中央采取了保持原有地方利益格局的方法，將原屬于地方稅源，改革后上劃中央的增值稅和消費稅的一部分，按來源地原則返還給地方政府。1994年以后，稅收返還額在1993年的基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅增長率1∶0．3系數確定。2002年中央實行了所得稅收入分享改革，改革現行按企業隸屬關系劃分所得稅收入的辦法，對企業所得稅和個人所得稅收入實行中央和地方按比例分享，以2001年為基數，各地實際所得稅低于基數，中央按差額返還。 2005年兩稅返還和所得稅基數分別為2859億元和898億元。1994－2005年中央對地方兩稅返還合計26853億元。

　　關于財力性轉移支付。從1995年開始，我國首次采用了以建立公式為基礎、以均等化為基本目標的一般性轉移支付辦法，該辦法通過測算各地標準收入和標準支出，決定財政轉移支付資金的分配，是我國規范化轉移支付制度建設上的重大突破。一般性財政轉移支付額由客觀因素轉移支付額和政策因素轉移支付額構成。客觀因素轉移支付額主要參照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及客觀因素轉移支付系數計算確定。政策因素轉移支付主要根據民族地區標準財政收支差額以及民族地區政策性轉移支付系數計算確定。除了一般性轉移支付之外，財力性轉移支付還包括：調整工資轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、取消農業特產稅降低農業稅稅率轉移支付、緩解縣鄉財政困難補助、年終結算財力補助等。

　　關于專項轉移支付。中央財政對地方財政的專項轉移支付是指在中央與地方預算中，不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，由中央財政根據特定用途，增撥給地方財政部門的專項預算資金。如特大自然災害救濟費、糧油加價款補助、邊境事業費補助、支持不發達地區的“三西”專項資金、社會保障轉移支付和退耕還林轉移支付等。這類撥款也是中國政府間轉移支付的一種重要形式。專項轉移支付資金規模由1994年的361億元增加到2005年的3517億元（含國債專款）。

　　現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。

　　二、我國財政轉移支付存在的主要問題

　　（一）現行轉移支付保留了原體制性轉移支付特征，不利于區域間差距的縮小。現行的轉移支付保留了維持既得利益的體制性轉移支付，其中的兩稅返回與稅收收入的增長掛鉤，實際上起到了逆向調節的作用，不利于區域間差距的縮小，偏離了均等化目標。2005年體制性轉移支付4143億元，占整個中央轉移支付的36％，高于財力性轉移支付，也高于專項轉移支付。受制于經濟發展水平，越是經濟不發達的地區，體制性補助就越少。

　　（二）一般性轉移支付的規模偏小，調節財力均等化的作用有限。這實際上是弱化了地方政府的財政自主權。2005年，一般性轉移支付 1120億元，僅占整個中央轉移支付的9．8％，調整工資性轉移支付、農村稅費改革轉移支付、取消農業特產稅降低農業稅稅率轉移支付等三項1654億元，占整個中央轉移支付的14％，占財力性轉移支付的43％。同時，上述三項補助是為了配合中央的宏觀政策，對地方因政策性因素減收的財力性補償，帶有專項的性質，下達地方后，地方政府無權靈活使用而必須專款專用，不能增加地方政府的可支配財力。

　　（三）專項轉移支付種類多，在整個中央轉移支付中的比重偏大。專項轉移支付本是中央政府為了實現特定的政策目標對地方的專項撥款，但目前的專項轉移支付幾乎涵蓋了所有的支出科目，2005年中央專項撥款多達239種，總量達3517億元，占中央轉移支付的31％。由于我國現階段專項補助缺乏科學的依據和嚴格的程序，分配過程中存在一定的隨意性，容易誘發“跑部錢進”等腐敗現象。

　　（四）預算和預算執行情況編報不完整，中央轉移支付資金脫離了人大的監督。《預算法》規定，地方各級政府應將上級補助全部編入本級預算，并提請本級人大審查和批準，決算草案編制應做到收支數額準確，內容完整。但從近年來審計調查的情況看，預算和預算執行情況編報不完整的情況還比較普遍，專項轉移支付未編報的情況尤為突出�熓沟胤饺舜箅y以實施有效的監督。審計署抽查省級預算編報情況發現，２００５年，貴州、云南、遼寧等２０個省�焻^、市�牨炯夘A算共編報中央稅收返還和補助收入３４４４．２７億元，僅為當年中央實際補助數的４４．５％，為上年實際補助數的４７．７％。除中央財政直接下達的補助資金外，中央各部委還通過“二次分配”在部門預算中安排了中央補助地方支出，２００５年中央參與轉移支付資金分配的部門多達３７個，審計署抽查的１５個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出３８３．６９億元。這部分資金未納入地方政府的預算中，加大了預算編報的不完整性。

　　（五）專款設置不合理�煵糠謱？罱徊嬷貜突蛞咽�去原意。專款應是為了特定的政策目標而設置的，但目前中央補助地方的部分專款在內容上交叉重復，管理部門不一，影響了中央專項轉移支付資金發揮整體效益。另有部分專款已失去原意，偏離政策目標。一是項目交叉專款重復。２００５年中央財政分配的２３９項專項轉移支付項目中，有４１項存在內容交叉重復的問題，涉及資金１５６．３７億元。上述資金從中央分配到各省后，也由不同的部門管理。如某省２００５年中央專款補助中，有１２類交叉重復，均涉及多項專款，最多達１０項，管理部門最多達４個。如：用于改善中小學辦學條件的專款包括中央民族教育補助專款、國家貧困地區義務教育（中小學）工程專款、農村寄宿制學校建設國債資金等１０項共６．８０億元，這些專款分別由教育部門、財政部門和發改委等３個部門安排資金。上述交叉重復的專款不僅不利于發揮中央專項資金的整體效益，還導致地方有關部門重復申報同一項目的問題。如扶貧資金和車購稅資金均可用于鄉村道路建設，所以，某省某市交通局為爭取資金將一條鄉村道路以兩個項目的名義向上級分別申報扶貧資金和車購稅資金。這屬于典型的重復申報。二是部分專款失去原意，偏離政策目標。特大自然災害救濟補助專款本為應急性的救災專款，但其中的冬令春荒資金已成為相對固定的補助，實際上已構成地方經常性的救濟補助。

　　（六）專款分配還不夠科學�煿�開性和透明度不足。２００５年中央補助地方的２３９種專款中，有６５種沒有管理辦法或管理辦法沒有公開，各省難以了解專款是如何分配的以及分配的標準。各省只能從指標文件中了解本地區獲得了多少專款，但不知道其他各省分配了多少。此外，一些地方還存在專款不請而獲的狀況。

　　（七）部分中央專款在層層分配過程中既“散”且“小”。２００５年，中央按項目分配的專項轉移支付具體分配到４４ １４９個項目，其中１０萬元以下的項目８８２５個，平均每項４．３６萬元。從某省的情況看，２００５年中央對該省按項目分配的專款共計４４項，金額４６４９４６萬元，占專款總額的４３％，這些資金被具體分配到９８６８個項目，其中１０萬元以下的項目２５５０個，項目總金額８２１９萬元，平均３．２２萬元／項。與此同時，中央切塊下達的資金經地方各級部門分配到具體項目后也同樣存在零星分散問題，如某省財政廳在分配２００５年中央切塊下達的殘疾人事業費６２萬元時，將其中的４３．４萬元分配到了９個地州，平均每個地州不足５萬元。（上）

　　（作者單位�熦斦�部財政科學研究所；審計署經貿審計司）