-肖文東

　　理論上，預算不僅只是控制支出的工具，也是配置公共資源用以促進政策目標與戰略的工具。好的預算系統應確保基于政府政策目標的重點和戰略優先性配置資源，確保有能力將削減低價值的支出項目，并將抽出的資源轉移到高價值的項目。以此而言，我國現行預算系統在提升政府施政能力方面存在嚴重的缺陷。

　　預算是政府施政的有力工具

　　1、預算是連接政府與人民的財政紐帶

　　在現代社會中，國家在兩個層面上同其人民建立起基本的財政聯系：(1)以適當的方式從經濟中征集公共資源(典型如征稅和發行公債)。(2)按照人民的意愿有效地分配和使用公共資源(典型如提供教育、醫療等公共服務)。政府預算面對的就是公共資源的“獲取和使用”問題。作為政治民主的產物，政府預算在宏觀范圍內把政府對“資源的抽取”和“資源的使用”這兩個方面聯結在一起，從而成為現代社會聯結政府與人民的基本財政紐帶，并借此實現“取之于民、用之于民”的目的。

　　2、預算是政府最重要的政策工具

　　預算不單純是“政府年度財政收支計劃”，更是政府施政的有力工具。正是通過預算將公共政策和公共資源配置引入政治過程，通過預算約束政府活動的規模和范圍，通過預算明確地表述支出目的，通過預算為政府偏好的項目提供融資和支持，通過預算對公共資金及其使用做出恰當安排，預算得以成為政府施政的利器。政府如何管理其預算事務，在很大程度上反映了政府如何施政。

　　我們可以通過理解“預算過程”，去洞悉預算與政府施政之間重要而直接的關系。一般而言，典型的預算過程包括四個階段：(1)預算形成，這一階段由政府的行政部門共同運作預算計劃；(2)預算的制定，此階段行政部門的預算計劃被提交立法部門討論、修改和批準；(3)預算的實施，即由政府來執行預算；(4)

　　前兩個階段共同構成預算的準備階段。在預算準備階段，通過為政府選擇的項目、活動和支出機構提供授權和資金支持，政府亦有義務對各項資金及使用資金的項目作恰當的安排。兩個方面結合起來，使預算成為說明政府職責的最佳手段，并決定了政府活動的水平和范圍。因此，政府應該做什么，花費多少，以及怎樣為這些活動融資的問題，預算提供了一個正式的答案。

　　準備階段結束后，預算過程即進入執行階段。在此階段，預算的重心轉向“執行控制”，目的在于確保預算的執行過程與結果不偏離預算的初衷和政策重點。由此可知，預算不僅“記錄”政府活動，同時也對政府活動形成“約束”。

　　預算執行過程中和執行結束以后，還需要對預算執行情況進行審計和評估，以總結經驗教訓，檢討預算在何種程度上促進了政府的政策目標，以及政府是否如其所宣稱的那樣履行了對民眾(以及其他利益相關者)的受托責任。

　　從相互聯系的觀點看，預算過程本質上也是一個政府施政的過程；預算過程各階段的主要工作，本質上同樣是政府施政所面對的主要工作。

　　現行制度不利于提高施政能力

　　考察我國現行預算制度不難發現，多年來普遍存在的一個突出問題是：各級政府經常無法將稀缺的財政資源配置到公共政策的重點領域，公共支出格局經常無法準確地反映政府施政的優先性和戰略重點，呈現“雪中送炭”太少，“錦上添花”過多的局面。例如，大量稀缺的財政資源被浪費在大量華而不實的“形象工程”(政績工程)、公款吃喝、公務用車和形式主義活動(如文山會海)，這些支出對國家能力無法做出任何實質的貢獻。另一方面，政府施政和國家戰略經常強調的優先領域，特別是基礎教育、基本衛生保健、消除貧困和加強“三農”等領域，反而長期無法獲得充分的財政資源。

　　理論上，預算不僅只是控制支出的工具，也是配置公共資源用以促進政策目標與戰略的工具。好的預算系統應確保基于政府政策目標的重點和戰略優先性配置資源，確保有能力將削減低價值的支出項目，并將抽出的資源轉移到高價值的項目。以此而言，我國現行預算系統在提升政府施政能力方面存在嚴重的缺陷。

　　預算改革是提高施政能力的優先領域

　　提高政府施政能力不僅重要和緊迫，同時也是一項復雜的系統工程。基于預算的內在特性，預算制度可以為提高政府施政能力提供一個廣闊的平臺。

　　通過建立嚴密而科學的預算流程、預算程序和預算規則，政府可以將順應規則的文化融入預算過程，使其潛移默化到預算過程的所有參與者中，由此奠定“廉潔政府”的基石；通過建立和強化旨在確保總量控制、基于優先性的資源配置以及營運效率的一整套制度安排和實施機制，由此奠定“高效政府”和“低成本政府”的基石；通過將政府施政的基礎架構和公共治理的核心價值(受托責任、透明度、參與性與預見性)融入預算過程，可使“廉潔政府”、“高效政府”和“低成本政府”的基石更加牢固。(25G1)