本報評論員 歐陽覓劍

　　國土資源部于近日開展全國土地執法百日行動,重點針對三類土地違法行為:以租代征、違規新設或擴大開發區、未批先占先用。這三類行為有一個共性——違反土地利用總體規劃,其后果是建設用地(主要是工礦建設用地)占用農用地,可能造成耕地面積減少。

　　加強土地執法可以起到"立竿見影"的效果。這有先例可循,2003年起開展以清理開發區為重點的土地市場治理整頓行動,很快就取得了重大成果,將開發區的數量從2003年的6866個壓到2006年的1568個,規劃面積從3.86萬平方公里壓到9949平方公里。這次通過百日行動專項治理以租代征等三種土地違法行為,應該也能在短期之內就取得顯著成效。但是,專項治理等方式卻不一定能一勞永逸。違法主體會以新的形式規避專項治理,比如,一些擅自設立的開發區被撤銷之后,就由合法的開發區委托代管。還有一些違法行為具有長期性和普遍性,在治理嚴格的地區和時期會被制止,但又總是會在治理較為寬松的地區和時期涌現,以租代征就是如此,其違法主體是一些農民、村委會、鄉鎮政府,近年來被查處的數量較多,但仍然是屢禁不止。

　　土地違法如此"頑強",因為背后是實實在在的利益。土地由農用地轉為建設用地,一般能夠帶來三種利益,一是土地出讓(或出租)的收益;二是工廠帶來的就業機會;三是工業生產創造的稅收。因此,一些村民集體和地方政府都有將農用地甚至是基本農田的土地轉為建設用地的沖動。違反土地利用總體規劃的行為屢禁不止,工業用地和農業用地之間巨大的利益差距是關鍵。

　　從一個國家的長遠發展來看,土地利用總體規劃應該被嚴格服從,就算在"經濟自由化"程度非常高的美國也是如此,中國的土地更為緊張,當然應該施行更為嚴厲的用途監管。

　　美國很早就有農用地保護政策,但很長一段時間都沒能取得理想的效果,后來采取稅收優惠、購買土地發展權等措施,使土地所有者從農用地保護中獲得利益,農用地保護的效果才好轉起來。美國的經驗表明,只靠用途管制不足以遏制土地違法行為,還應該考慮到一個重要因素,那就是要使農用地的所有者(或使用者)不但承受保護農用地的責任,也能與其他群體一起,真正、合理的分享到工業化和城市化的成果,這可以從兩個方面著手。首先,在制定土地利用規劃時,要充分考慮各地區和各群體之間的利益平衡,劃定某個區域為農用地時,就要考慮該地區人們向非農產業轉移的便利性。科學的土地利用規劃是土地執法的基礎,它應該是農用地保護與工業化、城市化的平衡。現在正在編修2006-2020年的土地利用規劃,應該朝這個方向努力。

　　其次,建立對農用地所有者(或使用者)的補償機制,讓土地增值的部分收益從建設用地流向農用地。美國通過發展權購買實現對農用地所有者的補償,政府或非盈利性組織購買需要保護的農用地的發展權,使之不能用作非農用途。盡管中國不能照搬它的模式,但可以借鑒類似的思路。