■對(duì)策研究■潘岳

　　3．綠色資本市場(chǎng)

　　構(gòu)建綠色資本市場(chǎng)可能是當(dāng)前全國(guó)環(huán)保工作的一個(gè)突破口，是一個(gè)可以直接遏制“兩高”企業(yè)資金擴(kuò)張沖動(dòng)的行之有效的政策手段。通過(guò)直接或間接“斬?cái)唷蔽廴酒髽I(yè)資金鏈條，等于對(duì)它們開(kāi)征了間接污染稅。

　　企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券和股票進(jìn)行融資。

　　對(duì)間接融資渠道，我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性低利率；而對(duì)污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。簡(jiǎn)單說(shuō)，一方面，環(huán)保部門(mén)應(yīng)積極為銀行部門(mén)提供相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境信息，如提供擬查處的環(huán)境違法企業(yè)與項(xiàng)目的名單。另一方面，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)應(yīng)配合環(huán)保部門(mén)，引導(dǎo)各級(jí)金融機(jī)構(gòu)按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策要求，對(duì)國(guó)家禁止、淘汰、限制、鼓勵(lì)等不同類型企業(yè)的授信區(qū)別對(duì)待。尤其要對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批的項(xiàng)目不要提供新增信貸，避免出現(xiàn)新的呆壞賬。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會(huì)、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)意見(jiàn)》，這應(yīng)成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。

　　與間接融資渠道相比，我們?cè)谥苯尤谫Y渠道上的“招”應(yīng)更硬。企業(yè)發(fā)行

股票、債券，都要通過(guò)證監(jiān)部門(mén)這道關(guān)。我們要聯(lián)合證監(jiān)會(huì)等部門(mén)，研究一套針對(duì)“兩高”企業(yè)的，包括資本市場(chǎng)初始準(zhǔn)入限制、后續(xù)資金限制和懲罰性退市等內(nèi)容的審核監(jiān)管制度。凡沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截?cái)嗥滟Y金鏈條；而對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應(yīng)提供各種便利條件。

　　4．生態(tài)補(bǔ)償

　　生態(tài)補(bǔ)償政策是我最關(guān)注的領(lǐng)域之一。這項(xiàng)政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復(fù)生態(tài)功能為目的，以調(diào)整保護(hù)或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對(duì)象，具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的一種制度。

　　所有地區(qū)和所有人發(fā)展的權(quán)利都是平等的。假如某個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境對(duì)整個(gè)區(qū)域或流域有重大影響，一旦被破壞將會(huì)損害其他地區(qū)的利益，毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)區(qū)域?qū)⒈幌拗苹蚪�止開(kāi)發(fā)。但不能因此剝奪這個(gè)地區(qū)發(fā)展的權(quán)利，更不能讓其獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境的代價(jià)。因此就需要相關(guān)各方對(duì)放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的該區(qū)域予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如對(duì)核心生態(tài)區(qū)域給予保護(hù)性投入，實(shí)施機(jī)會(huì)性補(bǔ)償政策。同時(shí)，還要對(duì)受益地區(qū)推行使用者付費(fèi)與破壞性賠償制度，誰(shuí)使用誰(shuí)買(mǎi)單，誰(shuí)破壞誰(shuí)賠償，誰(shuí)也不能隨意無(wú)償享受環(huán)境資源，所有受益者都應(yīng)共同分擔(dān)環(huán)境成本。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家大都采用了生態(tài)補(bǔ)償政策，成效顯著。

　　在我國(guó)現(xiàn)行的幾類政策初具生態(tài)補(bǔ)償萌芽。第一類在政策設(shè)計(jì)上明確含有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，如生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策和退耕還林還草工程、天然林保護(hù)工程、退牧還草工程、水土保持收費(fèi)政策、“三江源”生態(tài)保護(hù)工程等。第二類可以作為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的很好平臺(tái)，但未被充分利用好，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)政策。第三類看似屬資源補(bǔ)償性的，實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償效果，如耕地占用補(bǔ)償政策。第四類是政策設(shè)計(jì)上沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，但實(shí)際上發(fā)揮了一定作用，今后將發(fā)揮最大作用的，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、扶貧政策、西部大開(kāi)發(fā)政策、生態(tài)建設(shè)工程政策。有專家認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償在經(jīng)濟(jì)學(xué)上很難嚴(yán)格定義，通常只能被稱作環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

　　總體上看，我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償政策具有明顯的部門(mén)色彩，沒(méi)有統(tǒng)一的政策框架和實(shí)施規(guī)劃。很多良好的政策設(shè)計(jì)，都莫名其妙地陷入分割體制中的部門(mén)利益“進(jìn)一步協(xié)調(diào)”之中。今后生態(tài)補(bǔ)償政策的構(gòu)建，應(yīng)首先集中在水源地保護(hù)方面。選擇典型流域開(kāi)展飲用水水源地保護(hù)補(bǔ)償、流域跨界污染控制補(bǔ)償、跨流域及流域上下游水資源優(yōu)化利用補(bǔ)償、流域生態(tài)環(huán)境效益共建共享等試點(diǎn)，為建立宏觀有效的生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)造條件。

　　發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對(duì)鄉(xiāng)村、富裕人群對(duì)貧困人群、下游對(duì)上游、受益方對(duì)受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補(bǔ)償政策，一旦研究實(shí)施成功，將為中國(guó)制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整），將為社會(huì)主義核心價(jià)值的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，將為建立全球環(huán)境公平補(bǔ)償原則奠定基礎(chǔ)。

　　5．排污權(quán)交易

　　排污權(quán)交易是利用市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置的一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)就嘗試將排污權(quán)交易應(yīng)用于大氣及河流污染源的管理。其經(jīng)驗(yàn)在全球具有代表性。

　　從國(guó)外實(shí)踐看，排污權(quán)交易的一般做法：首先是由環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)某區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染排放狀況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等因素綜合考慮來(lái)確定一個(gè)排污總量。然后建立起排污權(quán)交易市場(chǎng)，具體可分為兩步：第一步是排污權(quán)的初始分配，由政府以招標(biāo)、拍賣(mài)、定價(jià)出售、無(wú)償劃撥等形式將排污權(quán)發(fā)放到排污者手中；第二步是排污者之間的交易，他們根據(jù)自身治污成本、排污需要以及排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格等因素，在市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)排污權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。余下的，政府部門(mén)須做好對(duì)參與排污權(quán)交易企業(yè)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，同時(shí)規(guī)范好交易秩序。

　　排污權(quán)交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調(diào)動(dòng)污染者治污的積極性。舉個(gè)例子。如果我國(guó)2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標(biāo)是1000萬(wàn)噸，那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績(jī)效方法把這1000萬(wàn)噸控制指標(biāo)通過(guò)無(wú)償或者有償分配、拍賣(mài)等形式分配給火電廠。在嚴(yán)格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以根據(jù)自身的治污成本、排污權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格比較，通過(guò)排污權(quán)交易市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)排污權(quán)。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費(fèi)用存在差異，市場(chǎng)交易的機(jī)會(huì)就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過(guò)加大治污力度、賣(mài)出多余份額排污權(quán)來(lái)獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動(dòng)力去市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)來(lái)節(jié)約成本。只要市場(chǎng)上排污權(quán)越少，價(jià)格就越貴，企業(yè)治污的動(dòng)力就越大。當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們?cè)谔岣咧挝鬯�平、改進(jìn)治污技術(shù)方面有利可圖，從而由一個(gè)消極的污染者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的污染治理者。而我們環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權(quán)份額來(lái)達(dá)到“減排”目標(biāo)。此外，排污權(quán)交易政策還為公眾參與提供了一個(gè)新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織就可以用籌集來(lái)的資金買(mǎi)下若干份額排污權(quán)使其不進(jìn)入市場(chǎng)交易，就等于為全國(guó)二氧化硫減排作了貢獻(xiàn)。

　　然而，理論的完美并不意味著現(xiàn)實(shí)的完美。排污權(quán)交易政策要在中國(guó)推行，還可能面臨一系列的困難。例如作為一種特殊形式的利益分配，我們?nèi)绾伪ＷC政府初始分配的公平，如何防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)多占多要？在中國(guó)重化工業(yè)迅猛發(fā)展的情況下，即使企業(yè)有了多余的排污權(quán)，恐怕他們也不會(huì)拿到市場(chǎng)上去賣(mài)，而是干脆自己再上點(diǎn)項(xiàng)目把多余的份額用足，這樣收益也許更大。還有我們?nèi)狈θ珖?guó)垂直統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，不可能對(duì)全國(guó)參加排污權(quán)交易的企業(yè)實(shí)施全天候的監(jiān)督，也就不可能以真實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行真正規(guī)范。地方保護(hù)主義往往為了當(dāng)?shù)兀牵模信c其他利益，會(huì)允許一個(gè)只有1000噸二氧化硫排污權(quán)的企業(yè)排放2000噸，然后再報(bào)給你數(shù)據(jù)說(shuō)只排了900噸。在各自為政的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制下，這種情況有可能發(fā)生。所以，排污權(quán)交易政策還需要根據(jù)國(guó)情進(jìn)一步研究和試點(diǎn)。

　　6．綠色貿(mào)易

　　去年我國(guó)進(jìn)出口總額世界排名第三，不僅對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響，也對(duì)中國(guó)和世界的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重要影響。在西方國(guó)家開(kāi)始普遍設(shè)立綠色貿(mào)易壁壘對(duì)中國(guó)貿(mào)易進(jìn)行擠壓的形勢(shì)下，我國(guó)的貿(mào)易政策應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。

　　要改變單純追求數(shù)量增長(zhǎng)，而忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進(jìn)出口貿(mào)易與國(guó)內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系。這首先得看好兩道門(mén)。一個(gè)是出口。應(yīng)嚴(yán)格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對(duì)此開(kāi)征環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的

出口退稅政策，必要時(shí)開(kāi)征出口關(guān)稅。另一個(gè)是進(jìn)口。應(yīng)強(qiáng)化廢物進(jìn)口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵(lì)低環(huán)境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進(jìn)口；征收大排氣量汽車(chē)進(jìn)口的環(huán)境稅費(fèi)；積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)的綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證。此外，我們一方面需構(gòu)建防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律法規(guī)體系，例如應(yīng)加快制定生物遺傳資源保護(hù)法、生物安全法、危險(xiǎn)化學(xué)品防治法、臭氧層保護(hù)條例、電子廢物污染防治管理辦法，并發(fā)布外來(lái)入侵物種的黑名單；另一方面需建立跨部門(mén)的工作機(jī)制，例如實(shí)施國(guó)際通用的遺傳資源獲取與惠益分享的機(jī)制，保護(hù)好我國(guó)的遺傳資源；再一方面還需加強(qiáng)各部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)走私野生動(dòng)植物、木材與木制品、廢舊物資、破壞臭氧層物質(zhì)的違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲。如果條件成熟，還應(yīng)開(kāi)展貿(mào)易政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和環(huán)境利益的高度統(tǒng)一。為此，環(huán)保總局愿主動(dòng)配合

商務(wù)部、財(cái)政部的工作。

　　7．綠色保險(xiǎn)

　　綠色保險(xiǎn)又叫生態(tài)保險(xiǎn)，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)基本手段。其中環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)最具代表性，就是由保險(xiǎn)公司對(duì)污染受害者進(jìn)行賠償。

　　我們可以設(shè)想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費(fèi)用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)；受害者得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)；環(huán)境破壞只能由政府花巨資來(lái)治理。受害者個(gè)人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益。但這并不意味反正有保險(xiǎn)公司兜著，企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因?yàn)榄h(huán)境保險(xiǎn)的收費(fèi)與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)污染事故風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)會(huì)壓得企業(yè)不堪重負(fù)。保險(xiǎn)公司還會(huì)雇傭?qū)＜遥瑢?duì)被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，這種市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。誰(shuí)向保險(xiǎn)公司提供企業(yè)的“污染程度”材料？當(dāng)然是環(huán)保部門(mén)。這便是綠色保險(xiǎn)。如今，環(huán)境生態(tài)保險(xiǎn)已在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用。

　　近期我們已與保監(jiān)會(huì)建立合作機(jī)制，準(zhǔn)備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險(xiǎn)程度高、社會(huì)影響大的行業(yè)，聯(lián)合開(kāi)展試點(diǎn)。同時(shí)共同推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的強(qiáng)制保險(xiǎn)立法。

　　以上粗略介紹的七項(xiàng)政策，在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界、各相關(guān)部門(mén)都已經(jīng)反復(fù)探討過(guò)，不是什么新東西。但是在我國(guó)政策實(shí)踐中卻遲遲沒(méi)有推行。一個(gè)很重要的原因是它涉及到各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。當(dāng)理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就難免“知易行難”。因此，我現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不只是要做一個(gè)理論研究，更是想呼吁各部門(mén)建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機(jī)制。

　　僅僅因?yàn)橐粋�(gè)部門(mén)或一個(gè)地區(qū)的利益，而使有利于更大公共利益的政策實(shí)施受到阻礙，這種事并不少見(jiàn)。政策沒(méi)有推行雖令人遺憾，但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。在此表個(gè)態(tài)，任何一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)部門(mén)愿意來(lái)主導(dǎo)推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，國(guó)家環(huán)保總局都會(huì)大力配合，甘做配角。如果別的部門(mén)不積極“出頭”，那么我們希望有更高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制整合各方力量推行此事。只要能辦成事，我們無(wú)所謂部門(mén)的“權(quán)和利”。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，中國(guó)的國(guó)際形象不能等，國(guó)家的政治穩(wěn)定不能等，社會(huì)和諧不能等，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展不能等，人民的生命健康不能等。

　　從我局與各宏觀經(jīng)濟(jì)部門(mén)合作情況看，一年內(nèi)出臺(tái)若干項(xiàng)政策，兩年內(nèi)完成主要政策試點(diǎn)，四年內(nèi)初步形成中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，是可以預(yù)期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不僅對(duì)中國(guó)環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國(guó)科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系將成為中國(guó)現(xiàn)代化道路上的重要標(biāo)志。

　　以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色責(zé)任的企業(yè)；以綠色為導(dǎo)向的社會(huì)是成熟的公民社會(huì)，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色參與的公民；以綠色為導(dǎo)向的政府是成熟的執(zhí)政主體，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色執(zhí)政的官員。以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)、社會(huì)和政府將構(gòu)成綠色責(zé)任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機(jī)主體，將構(gòu)成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的巨大合力。惟其如此，“綠色中國(guó)”才有望實(shí)現(xiàn)。

　　（作者為國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)）