遠山

　　爭論多年的社保費改稅議題也許將很快水落石出。按照全國人大常委會2007年的立法計劃，社會保險法將會在今年12月提交全國人大常委會初次審議，而社保費的征管將在該法中進行明確。

　　“國務院正在起草社會保險法草案，準備提交全國人大審議，社保費改稅的問題會在草案中提出解決的方案。”8月 15日，勞動和社會保障部副部長胡曉義對《第一財經日報》表示。

　　隨著“最后期限”的到來，社保費改稅的爭論也日趨激烈，各方力量都在抓住機會表達自己的意見并施加影響。

　　8月8日與 7月31日，財政部與

國家稅務總局接連召開了兩次關于社保費改稅的研討會，全國人大常委會法工委與預算工委、國務院辦公室、國務院法制辦、

審計署等部門官員及相關專家參加。而作為主角之一的勞動和社會保障部門并沒有參加。

　　對此，有專家直言，這實質上反映了稅費之爭的最本質和前沿問題：是稅是費只是形式，最根本在于部門利益和征繳主體。

　　為此，《第一財經日報》特邀社科院拉丁美洲研究所所長、勞動保障部評審專家鄭秉文、財政部科研所所長賈康、北京大學財經法研究中心主任劉劍文，就社會保險制度的性質、管理和運行機制以及可能的改革方向進行探討。

　　1 “自治”模式還是“共濟”模式

　　《第一財經日報》：社保費改稅已經爭論了很多年，最近討論越來越趨向于超越簡單的社保基金征管方法，而意識到資金征管方法是和具體的社保制度相聯系的，采取什么樣的征管方法一定程度上是由社保體制所決定的，那么中國社保制度到底應該走一條什么樣的道路？現在有哪些意見和看法？

　　賈康：法制體系意義上的社會保障，最早成型于歐洲，廣為人知的是德國1883 年~1889年俾斯麥的社會保障法。在英國則可追溯到1601年伊麗莎白的濟貧法（Poor-law） 。在世界各國，社會保障的管理體制已發展變化出多樣化的特征，十分簡括地說，德國、希臘的“行業自治（行業工會管理），政府補助、監督” 特征與美國、英國的“政府主導、統一管理”特征，可稱為兩大不同模式。

　　對于中國的社保制度框架，新近的一種意見是主張我國應當主要借鑒德國“自治”模式，“勞資分類，政府（財政）擔保，主管部門行政監管（財政則“保持距離”），社保自成系統，自我平衡，自我發展”。

　　這里的關鍵點，是中國為什么應以“自治” 型的“自成系統”為取向？上述意見的論據主要是：1.德國的社保100多年走得相當平穩；2.這符合我國國情；3.這符合社保制度的本質。

　　事實上德國近幾十年的社保走得并不平穩，其自治型社保體系的“自我平衡” ，在養老這個最主要、最具代表性的領域早已不能實現，不得不由聯邦政府提供財政補助來彌補虧空，這種補助在1996年已高達 812億馬克，占聯邦支出的 17.82%，成為聯邦政府最大項的社會福利開支。也就是說，在德國“自我平衡”模式已有人建議改行一種統一的、由稅收籌資的基本養老金制度。

　　其次，“自治”恰恰不符合中國國情。德國社保制度的源頭，可追溯到那里中世紀礦工們自己組織的 “集體金庫”，并深受19世紀社會主義思潮推動的工人運動的影響，因而比較強調行業牽頭的“自治”性，而中國恰恰沒有這樣的國情和傳統。

　　第三，要說社保制度的本質，是其“互濟” 、“共濟”的功能，即成為市場經濟“減震器 ”和“安全網”的公共產品屬性，這才成為超越微觀主體眼界、也超越一般行業眼界的“社會性”保障，因而美、英式的“政府主導、統一管理”模式，倒是在形式上與這一本質更貼近。

　　德國出于歷史上的遺留因素和一些不得已的原因采取“行業自治”的管理體制，其實倒更容易引起 “社保制度的碎片化（分割化）”弊端而與其本質發生背離，德國聯邦政府以財政資金超越自治“自我平衡”的介入，可理解為對這種背離的一種社會性矯正。

　　這是為什么中國不應走“自治”取向之路的原因。那么，為什么中國應該走政府主導“共濟型”取向的社保管理體制之路呢？

　　第一，中國是世界上最大的二元經濟和單一制國家，二元經濟彌合過程，必然產生主要來自鄉村的、巨量累積至以數億計的社會保障對象，而他們基本沒有“行業自治”的傳統；同時，單一制國家又相對有利于推行最終覆蓋全體國民、實行全社會統籌的社會保障，以求低社會成本地與人力資本（勞動力）在統一市場中的“無壁壘流動”相配套，因而在管理體制上也必然傾向于政府主導的“共濟型”。

　　第二，中國是堅持社會主義市場經濟道路的大國，社會主義與中國特色的結合，也內生地要求貼近基本社會保障管理體制的“政府主導、統一管理”模式。當然，由于起點低和多種制約因素，基本社保的覆蓋面在中國只能漸進擴大，基本社保的標準在相當長的歷史時期內也只可能是有節制的較低水平，但這些并不能否定在我國以政府主導型體制為取向的必要性，相反，我們在我國黃金發展期與矛盾凸顯期的交織狀態中，已經可以清楚地觀察到：在中國只有選擇政府主導的“共濟型”社保體制，才可能保證無動亂地完成其低標準漸進覆蓋過程，服務于建設全面小康社會與和諧社會的目標；如走“自治” 取向之路，卻很有可能在城鎮化、工業化進程中孕育出一系列的社保待遇“不患寡患不均”的不安定因素。

　　2 “單獨預算”還是“復式預算”

　　《第一財經日報》：費還是稅不僅關乎征繳體制更關乎社保資金管理形式的選擇，應該采取何種管理機制？由勞動保障部門“一家獨大”？還是由稅務、財政、勞保、審計等共同參與管理？

　　劉劍文：現在之所以出現稅改費的爭論主要是涉及到一個管理體制的問題，首先的問題是究竟誰來征收？如果叫社會保險稅，那么勞動保障部門根本就沒有權力征收，涉及到部門利益的問題，現在的趨勢是利益部門化、部門利益化和利益法則化。

　　勞動保障部門對于誰來征收意見不一，最開始時勞保部門來征收，后來很多慢慢變成稅務機關，17個省市加上兩個副省級的市由稅務機關征收。

　　最主要的問題還是權力制衡的問題，這也是一個涉及到整個社會的穩定和和諧的大問題。社保基金不應該由一個部門來管理所有的征收管理和發放的職能。

　　費改稅可以建立稅務征收、財政管理、社保支出的“三位一體”管理體制，有利于社保基金的安全性。 “三位一體”可以相互制約，相互監督，這種“三管齊下”的格局可以加強社保資金的安全性，有效防止挪用擠占和腐敗；否則，社保部門既征收社保費，組織社保收入，又管理社保基金，負責基金運營，還安排社保資金的發放，這種集收支于一身的制度不利于加強制度監督。所以，許多學者建議構建一個 “地稅征收、財政管理、社保支付”的模式。

　　賈康：這個問題實際是資金管理形式上是應取向于管理機構負責的“單獨預算”，還是取向于公共財政框架下的“復式預算”？

　　主張前者的依據，主要來自前述“自治型”與“共濟型”權衡中對于“自治型”的偏愛，認為保證社保制度“自成體系、自我平衡、自我發展”的重要條件與標志，就是“實行單獨預算制”。那么分析了“自治型”在中國的不可取，實際上就已經可以知道“單獨預算制”的不匹配。

　　所謂社保機構負責的“單獨預算制”本身，就是一個混亂概念和假問題。

　　在現代公共財政的基本理念中，最主要的一條原則，就是一個政權體系只能有一套預算，不可能形成部門、機構的“單獨預算制”——部門的、機構的一般收支預算，都必須納入通盤的公共收支預算；另外，再加上社保預算和國有資本經營預算，可以成為公共財政框架下與公共經常收支預算并列的三個相對獨立的組成部分，來共同構成一套相互間可以統籌協調、有效聯通的復式預算。

　　這種公共財政下具有公共資金“完整性”的現代意義的預算，是貫徹科學發展觀和實施全局性統籌協調必不可少的運行載體，是使國家和人民最高利益能夠落實于公眾資源配置的基本制度保障。具有“完整性”的預算再加上國庫集中收付制度，便有望實施公共資金運行的全面、全程監督，包括保證基本社保資金的安全性和使用及時性，不被挪用和不被拖延。因此，“單獨預算制”其本身的基本概念就是無法成立的。

　　如果戴上部門利益的有色眼鏡，可能會認為，所謂單獨預算制，是表明機構、部門可以掌握用錢的權力，殊不知公共財政中，用錢的決策權力決不在機構、部門，包括不在財政部（以往財政業務環節所實際掌握的“自由裁量權”，正在公共財政的“自我革命”中日漸縮小），而只能是歸于預算的審查批準機構——立法機構，在我國即是全國人大和地方人大。    

　　財政部門在復式預算運行過程中，應盡之責是會同各有關部門（包括復式預算要涉及的社保機構、國資機構等），處理好編制、執行等具體工作。如何用錢，應透明地體現于預算，而預算的決定權，只能是歸于人大（及其所代表的全局利益）。

　　3 “費”VS“稅”

　　鄭秉文：強烈的補償性是稅費之間的重要區別之一。我認為，費改稅對中國社保制度的總體改革不是有利的

　　目前我們的任務是要在財務上建立一個“長效機制”，這是中央多次強調的，而建立長效機制的關鍵之一就要加強供款與待遇之間的聯系

　　賈康：基本養老資金籌集形式的“費改稅”，是我國經濟社會轉軌中使社保逐步定型并可持續發展的必然合理取向，我們應當胸懷全局來看待這個問題

　　《第一財經日報》：在討論了社保制度和資金管理形式之后，對于資金的籌集形式，即是費還是稅，我們應該如何選擇？

　　鄭秉文：在選擇采取費還是稅的方式籌集資金之前，首先要明白費和稅的差別。到底是費還是稅的性質不能簡單從字面來判斷，也不能從征收的機構來判斷。

　　我國社保制度目前實行的是繳費制。一般來說，稅和費的征收主體都是政府及其授權的職能部門。“稅”的主要特征有三：強制性、固定性和無償性。“費”同樣具有前兩個特征，但在“無償性”上具有較大的區別。稅收是無償的，政府可以進行轉移支付，國家可統籌安排。稅收的這種“無償性”決定了稅收收入無需直接償還給原納稅人；而費的情況則不同：其繳費數量與受益程度之間基本存在著一對一的對稱的關系，在繳費者與國家之間存在一種“明顯的有償交換”關系，具有一定的返還性質。強烈的補償性是稅費之間的重要區別之一。    

　　我認為，費改稅對中國社保制度的總體改革不是有利的。

　　首先， 加強繳費與待遇聯系的原則是中國社保改革制度的一個“本”，一個基本原則。如果建立起繳稅制，進行費改稅，就等于違背了上世紀90年代建立社保制度時的初衷，就等于取消個人責任的制度設計理念，就等于將社保責任完全推給了國家，國家將承擔起社保的無限責任。

　　歐洲福利國家面臨的財政困難足以使我們看到，國家兜底的福利制度最終還是要進行改革的，最有說服力的就是被稱為“世界福利之窗”的瑞典。在歐洲瑞典的改革力度是最強的，即由現收現付制改造成名義賬戶制度，而不像其他國家只是個別參數的小改。

　　目前我們的任務是要在財務上建立一個“長效機制”，這是中央多次強調的，而建立長效機制的關鍵之一就要加強供款與待遇之間的聯系，這也是中央領導所強調的。世界改革的實踐告訴我們，社保制度的財務可持續性是社保制度得以長治久安的基礎，是我們社保改革的首要問題

　　其次，費改稅將涉及到許多相關問題需要解決，擺在眼前就有兩個最大困難：納稅人的定義是什么，即如何界定納稅人的范圍和概念；另一個是稅率的設定等，如何設定稅率？這是兩大難題，在目前的社會經濟發展水平下，費改稅之后將很難予以解決。

　　要增加一個稅種或是一個稅目，首先要確定其納稅對象。如果費改稅，照目前的經濟發展水平，部分城鎮人口和農民工似乎存在能夠被覆蓋的可能性。可是農民呢？農民連農業稅都免了，年均純收入只有3000多元的農民有能力成為社保納稅人嗎？這個制度框架能把農民工吸引進來嗎？他們明年回鄉時或異地轉移時能不退保嗎？如果他們不能成為納稅人，十六屆六中全會《決定》確定到2020年建立覆蓋城鄉社保制度的目標能實現嗎？從目前農村經濟發展水平看，在農村普遍實行社保稅的結果必將導致在征管技術上的不可操作性，在征管結果上的不嚴肅性，無法及時足額征繳。

　　賈康：從完成中國經濟社會現代化的全局高度看，應取向于政府主導的“共濟型”社保管理體制和公共財政復式預算的資金管理形式，那么將籌資的具體形式作順理成章的考慮，就應當是在我國逐步創造條件，爭取推出規范、穩定、低運行成本的社會保障稅，即爭取實現基本養老社保（“社會統籌”部分）的“費改稅”。

　　社會保障稅是與市場經濟相匹配的現代復合稅制體系中的一種“目的稅”（earmarked tax），既帶有專款專用的特征，又可以把稅收的法治化、規范性、透明度等屬性施加到資金“專用”領域，特別適合于以制度安排可持續地支撐由國家介入的基本養老社保系統的運轉，天然地適合于作為基本養老社保“社會統籌”部分的籌資形式。

　　美國分稅分級體制中聯邦級掌握的“工薪稅”，即是其社會保障稅，成為養老基本社保的主要籌資手段（由雇員和雇主各付一半，并在某個數量之下，有占雇員年工薪總額固定比例的限制），是適合于全社會統籌和勞動力在統一市場內無壁壘自由流動的市場經濟客觀需要的。

　　在不能不取向于“政府主導的共濟型”社保管理體制的中國，在逐步提高基本社保統籌級次，按照中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求，“條件具備時實行基本養老金的基礎部分全國統籌”的方向下，應當在戰略層面上借鑒美國模式的經驗，選擇以社會保障稅與之相匹配。至于養老金的個人賬戶部分，可以繼續以繳費形式運行，也可以稅的形式收上來后再拆分做實，與此都是并行不悖的關系。

　　對于應該加強私有性和有償性的觀點，我認為：

　　第一，社保稅對應的是基本養老的社會統籌的部分，這一部分恰恰不是強調和著眼于“一對一”的補償性（要真是這樣就不可能存在社保的“互濟”、“共濟”功能和公共產品屬性了），社保費與稅“統籌”的實質，都是一種“蓄水池”和“大鍋飯”，當然是最必不可少的規范的“大鍋飯”。所謂“強化‘私有性’的費性”的必要功能，只能由以后“新人”所做實的個人賬戶承擔。

　　實行社保稅并不影響個人繳費的拆分，稅務部門征收含有個人繳費的社保稅，可以同時將征收明細送社保機構，后者可根據征收明細中個人繳費數量記入個人賬戶，即使將來個人賬戶全部做實，也只需要將社保稅中個人繳費部分劃入個人賬戶而已，只是技術性的操作問題。瑞典等國的經驗已表明，個人賬戶的存在并不妨礙稅務征收的實施，社保稅的征收也不妨礙個人賬戶制度的運行。

　　第二，既然社保稅針對的是基本養老的社會統籌即“共濟”的部分，又既然是為全社會統籌情況下勞動力在全國統一市場中的無壁壘自由流動提供配套條件，那么當然在稅率和待遇標準上要實行全國統一，這并不存在什么“復雜化”的問題。至于另當別論的個人賬戶，如需要做實，稅的規范化統一，絲毫不妨礙其繼續保持適當的多樣化和復雜性。

　　第三，社保稅的納稅人范圍，可以和繳費覆蓋范圍擴大的原理一致，而漸進地擴大，我國費改稅出臺時，可考慮首先覆蓋進城務工人員，種田農民待條件成熟后再考慮，這里也完全不存在什么逾越不了的困難和硬障礙。

　　總之，基本養老資金籌集形式的“費改稅”，是我國經濟社會轉軌中使社保逐步定型并可持續發展的必然合理取向，我們應當胸懷全局來看待這個問題。

　　鄭秉文：我國現行的統賬結合制度的初衷是為了將公平與效率結合起來、將社會再分配與個人激勵機制相結合起來、將社會共濟與個人責任相結合起來，將DB型（defined benefit，即收益確定型）現收現付制與DC型（defined contibution，即繳費確定型）積累制相結合起來。這是一個半積累制的、DB＋DC相結合的混合型制度模式。

　　取得如此共識的基礎與淵源是：第一，在十幾年之前，我國就參考了社保制度改革的全球性改革趨勢和我國改革的制度取向，即加強個人供款與未來待遇之間的聯系，這在當時的歷史條件下，是一個正確的思路；

　　第二，當時我國原有的傳統社保模式還是可以被近似地看成是DB型現收現付制，雖然嚴格意義上不能這樣類比，但是，計劃經濟的舊制度下，所有企業均為國有企業，工人的福利均進入成本，利潤上交國家，這可以被看作是一個“大DB計劃”，因為福利資源從本質上講可被看成是來自于一般稅收的。統賬結合制度的建立和費的引入，是對舊制度的一個否定，是一次制度進步、制度創新、制度改革。

　　我國社保制度剛剛起步，還處于初創階段，是世界上最年輕的社保制度。對于如此一個年輕的制度，關鍵是激勵問題，讓全體國民都自愿地而不是被迫地加入到這個制度當中來。

　　如果采取稅收的制度，就等于撇開了國家、社會和個人三者責任共擔的制度設計理念，就等于將社保責任完全推到了國家的身上，國家將承擔其社保的無限責任。

　　要達到這個目的，就只有增加制度吸引力，提高制度收入能力，擴大制度覆蓋面。鑒于此，當前社保制度的主要任務就是要千方百計地強化其供款的私有性，弱化其公有性；擴大個人產權范圍，縮小社會統籌比例；加強當前供款與未來收益之間的聯系，而不是相反。

　　2005年12位諾貝爾經濟學獎得主不遠萬里參加了《2005諾貝爾獎獲得者北京論壇》，其中有兩位談到了社保制度，他們的觀點驚人的一致：普雷斯科特“時間一致性”的理論給出的判斷是，只有引入個人賬戶，才能從根本上刺激社保制度的總體收入，這是挽救社保制度的一條生路；福格爾認為，只有現收現付制向積累制過渡才是社保制度解決老齡化的唯一辦法。

　　換言之，要實現這兩位經濟學者的設想，其唯一的橋梁就是將稅改成費。

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