特約評論員 秋風

　　近幾年，重新劃分各層級政府間權力關系的政府體制改革是一個熱門話題。

　　最引人注目的是 “省直管縣”試驗。“十一五”規劃就已提出，“有條件的省進行省直管縣試點”。浙江、山東、福建、湖北、廣東等多個省份紛紛出臺了以“省管縣”財政體制為主要內容的“強縣擴權”措施。最近國務院正式批復《東北地區振興規劃》，也允許東北各省“在有條件的地區推行省直管縣”。

　　浙江在進行“強縣擴權”之余，又開始進行“強鎮擴權”試驗，旨在把縣政府負責的財政、規費、土地、投資項目核準等10個方面的經濟社會管理權限下放給中心鎮。重慶也將對鎮進行改革，但與浙江的路徑不同。其方案是“精簡行政管理層級，試點撤鄉鎮政府”，逐漸建立作為縣之派出機構的鄉公所，不過，最終將隨著農民成立農民協會和專業協會，政府解除對土地使用、農用生產資料、金融服務等不合理管制，實現鄉鎮自治的目標。

　　這些改革如果順利推進，將使政府間關系發生重大變化。但是，改革究竟為了什么，應當朝向什么目標，卻是應當認真思考的問題。

　　行政層級增加的天然趨勢

　　中國目前的政府體系架構，基本上延續秦制，這一制度在過去兩千年間沒有實質性變化。秦制背后的政治哲學與周的封建制完全不同：皇帝直接統治每一個臣民。但很顯然，這一點在現實中是根本做不到的。因此，皇帝在其所征服的地區設立“縣”，作為控制臣民和動員國家所需資源的一個基本統治單位。隨著縣的數量不斷增加，皇帝所代表的中央政府發現自己對縣也管不過來，又設立郡。此后歷代的政府體系，都不出這一“郡縣制”范圍。

　　但是，這一郡縣制天然地具有孳生新的行政層級的趨勢。除了中央政府之外的每一級政府，都是上級政府為了便于自上而下的資源動員與行政管理而設立的。每一級政府的主要工作也是利用自己所獲得的資源，執行上級政府的法律和政策；同時還要督促自己的下級政府執行自己所轉達的上級政府的法律和政策。這樣，每一級政府都會發現自己的控制力量不夠大，不能約束下級政府認真執行自己的法律和政策。因此，每一級政府都有設立自己的派出機構的沖動。

　　比如，漢代中央政府就發現，郡的數目太多，難以控制，所以就設立了派出機構——“州刺史”，并且由臨時性監察官逐漸演變成固定的行政官。唐宋時代的州幾乎成為秦的郡，于是，中央政府就在州之上設立“道”。元代發生了一個大變化，擴大了地方第一級行政層級的規模，設立行省，中央政府不需要設立派出機構控制省。但這又帶來了另一個問題，省政府發現控制大量的縣有力不從心之感。省就開始設立派出機構，明清時代，就有“道”這一級行政轄區。

　　這一行政層級延續到上個世紀中后期，就是地區行署、地級市。當代中國的行政管理層級是史上最多的。原因很簡單：政府的權力十分廣泛，尤其是政府承擔了發展經濟的責任，這是古今中外都沒有過的。在這種情況下，政府的管理范圍就無所不包，政府也必須對每一種資源予以嚴密控制。

　　因此，幾乎每一級政府都設立過自己的派出機構：上世紀50年代中央政府曾經在省之上設立大行政區，現在還有人呼吁設立這種大行政區。省設立了行政公署、地級市。五六十年代，縣也曾經在鄉之上設立“區”。

　　鄉、公社、鄉鎮也是政府對民眾權力擴大而形成的現代現象。上個世紀上半葉開始，政府打破原來“皇權不下縣”的傳統，直接管理鄉村居民，由此不得不設立鄉。到50年代，政府正是為了進行大規模資源動員，而設立了公社，這些公社將民眾的全部生活管理起來，它后來演變成鄉鎮。

　　歷史表明，一個自上而下控制的政府體系，行政層級具有自然增加的趨勢。因為，每一級政府都有管不過來的苦惱，都傾向于設立自己的派出機構，并使其永久化成為一層政府實體。

　　政府體系改革的人民視角

　　自古以來，有識之士就對政府層級疊床架屋給予過嚴厲批評，也一直呼吁精簡政府層級，當代也有學者呼吁廢除地級市、撤銷鄉鎮。

　　但這些呼吁基本上只是限定于對舊體制進行修補。人們要求撤銷某個政府層級的理由主要是節約行政成本，提高行政效率。很多專家談論，撤銷地級市、鄉鎮可以減少行政人員，減輕民眾負擔。而過多的行政層級會妨礙上級政府的控制能力，妨礙政令自上而下的暢通，予以精簡，則可以更好地執行上級政府的法律和政策。

　　這些考慮基于政府的內在視角，主要從政府行政控制的角度考慮問題，且更多地為上級政府考慮。秦以來的諸多政府體系改革意見，均由此視角入手。它把政府視為一個自足的實體，權力在不同層級政府之間如何分配，僅僅是一個行政管理問題。改革也僅僅是強化上級政府對下級政府的控制，提高所謂的“行政效率”。

　　這樣的視角是必要的，但遠遠不夠。尤其是在民主已經成為一種全民共識的時候，思考政府體系改革問題，需要一個“人民的視角”：如何增進民眾的自由、保障民眾的權利。據此，政府體系改革就不僅僅是一個行政效率問題，更重要的是扭轉行政背后的價值取向的態度：秦以來政府體系的根本目標是強化上級政府對下級政府的控制，最終強化政府對民眾的控制；基于人民的視角，未來的政府體系應當以民眾的自治為基礎，構造一個多中心的治理秩序。在此秩序下，民眾不是被統治的對象，而是治理的主體。這是自由和權利的根本制度保障。

　　很多專家羨慕地說，在絕大多數大國，比如美國、印度、俄羅斯、德國，地方行政層級僅有二三級。個中原因十分簡單：第一，在這些國家，政府的權力是比較有限的，比如政府不負有發展經濟的直接責任，政府對社會的管理也是有限度的，社會自治相當發達。在這種情況下，一個州即使同時管轄上百個市，也不存在管不過來的難題。第二，這些國家普遍實行聯邦制和地方自治制度，其政府體系呈現為一種多中心秩序，各個政府之間不存在嚴格的上下級關系，也就不存在上級政府必須嚴密控制、監督下級政府，從而設立派出機構的沖動。

　　相反，在中國，每一級政府都有管不過來的苦惱，這完全是因為，首先，各級政府管理了太多事務，尤其是越往上級，管理的事務就越多；第二，各級政府之間沒有明確的權力、責任劃分，上級政府完全依靠下級政府行使權力、承擔責任，因而都有嚴密控制下級政府的沖動。旨在減少政府層級的任何改革方案，都必須致力于解決：第一，縮減政府權力的覆蓋范圍，把社會、市場的事務首先交給社會的自治和市場的自治。為此，政府必須首先放棄發展經濟的責任和權力，而集中于公共服務事務；第二，盡可能推進多個層面的政府自治，使政府體系的構造原理，由自上而下的控制原則，轉變為各個政府責權相稱且又明晰劃分的多中心治理原則。

　　假如忽略了這一點，那改革就不可能見到成效。由于未能縮減政府權力，所以，歷次“精兵簡政”總是不了了之，且繼之以政府規模的持續膨脹；基于行政管理效率而被裁撤的一級政府，在上級政府控制下級政府的欲望驅動下，通常總會換一個面目再度出現。可以預料，如果不縮減政府權力，調整政府間關系，假定若干年后廢除了地級市，省政府很快就會發現，由省政府直接管理七八十個甚至上百個縣，根本就不可能管得過來，地級市必然會恢復。有人已經預料到這一點，因而建議，多設直轄市，分割大省，以縮小省的管轄范圍，將省級行政區增加到五六十個。這固然可以抑制省政府設立派出機構的沖動，但在另一頭，中央政府也會設立派出機構，因為，中央政府必將發現，自己不可能管得過來這么多省。

　　讓鎮發展成為“市”

　　因此，政府體系改革固然要減少政府層級這樣的行政改革措施，但同時也必須伴以政治改革：縮減政府權力，重構政府間關系。

　　確實應當弱化、最終撤銷地級市對縣的支配權力。但是，這并不等于原封不動地把地級市的權力交給縣，如果權力的性質不做調整，則有多少權力交給縣，縣就會重復地級市在這方面所具有的一切弊端。現在很多專家呼吁弱化、撤銷地級市，是想為“縣域經濟”的發展開辟更大空間。這是一種十分荒唐的想法：所謂的“縣域”經濟，根本就是行政權力控制經濟發展的產物，“縣域經濟”與這些專家所反感的“地級市城市經濟”，其實同樣不可取。

　　從這個角度看，縣似乎無法成為基本自治單位。誠如葛劍雄教授所說，自秦以來，縣級政區在所有行政區中最有穩定性。這僅僅是因為，它是一個是當時交通條件下上級政府控制社會的成本收益相對較優的單位。縣自誕生時起，就從來不是一個自然的經濟活動單位，當代的“縣域經濟”乃是行政權力向經濟領域擴張的產物。

　　相反，即使在古代，也存在很多工商業發達的“市鎮”。當代的很多地區，鎮也依然是一個區域內相對自然地形成的經濟、社會、文化活動節點。這些鎮，就其實質而言，已經是一個經濟學與社會學意義上的“城市”了，只是在古代，這些工商業市鎮受制于權力的控制，無從獲得西方市鎮的那種自治地位；在當代又受制于城鄉分割制度，受制于對權力的迷信，無法獲得城市的名分，無法獲得足夠資源用于城市的公共品供應。

　　基于這一點，浙江“強鎮擴權”是一種十分有益的嘗試。該試驗有可能發現合適的自治性治理的基本單位。很多人對村民自治寄予厚望，但村莊可利用的資源十分有限，對于構造多中心的治理秩序不具有太大政治意義。縣又是純粹行政性的，似乎只有市鎮，既具有足夠的可利用資源，居民各方面的活動又具有有機的聯系，足以成為一個合適的基本自治單位。

　　循著這樣的思路，應可以設想一條在中國構造多中心治理秩序的可能路徑：這些自然形成的市鎮，享有城市的法律地位。現在的地級市、縣城所在鎮，也與其他市鎮平起平坐。市鎮構成基礎性治理單位，他們有能力、也有意愿實行自治，自己組織絕大多數公共品之供應。大大小小的市鎮，將成為民眾從事社會、經濟、文化活動的基本聚集區。在此基礎上，縣僅承擔純粹的行政管理職能，尤其是司法職能。省級政府除了管理這些職能已經大幅度縮小的縣政府之外，也直接提供省級范圍內的公共品。這樣一來，省、縣就失去了設立其派出機構的沖動，這兩個層級是否自治，似乎也不是十分重要的了。

　　來源：經濟觀察報網