6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，會議指出深化財稅體制改革的目標是建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。

　　那么，什么是現代財政制度？日前財政部部長樓繼偉接受人民日報采訪時表示，建立現代財政制度主要包括三個方面內容——— 政府預算制度、稅收制度和事權與支出責任相適應的財政體制。根據此次政治局會議透露的信息，今后深化財稅體制改革主要是著力推進三個方面的改革：一是改進預算管理制度，建立現代預算制度；二是深化稅收制度改革，建立現代稅收制度體系；三是調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。

　　已經有諸多專家討論過當下財政體系的弊病，絕大多數學者都認為財稅制度改革的重點在于改進預算管理制度，建立全面規范、公開透明的現代預算制度。這種改革當然重要，不過在我看來預算改革還是在其次，一個很重要的原因是預算制度所需要調整的范圍太廣，因為它首先需要調整立法機關和行政機關的關系，明確兩者之間的權力范圍。在現有的政治框架下能否容納這種調整？我表示懷疑�？梢宰鳛樽糇C的是《預算法》修改自2009年重啟以來，盡管有三次審議，但最終還是未有下文。原因何在？可能是具有“經濟憲法”之稱的《預算法》所涉及的權力和利益關系面實在太廣，各種小修小補無濟于事。既然無法有大的改變，那么最為可行的辦法就是維持現狀。

　　那么，在不動預算根本制度的前提下如何改進目前的財政體系？我覺得最為可行的是從調整中央和地方關系入手，建立事權與支出責任相適應的財政體制。當下中國的財政體系源于1994年的分稅制改革，分稅制改革之所以能夠成功，很重要的一點就是在不削弱地方政府現有財源的基礎上進行，從而實現中央和地方的共贏。

　　有學者曾經以1994年的分稅制改革為分水嶺，稱在1994年之前中央和地方的財政關系是屬于“行政性分權”，而1994年后則為“經濟性分權”。行政性分權的最基本特征是依企業行政隸屬關系形成財政收入組織方式和控制方式，企業按照行政隸屬關系服從自己的行政主管。但是在分稅制體制下，一個轄區內所有企業，無論大小，不分行政級別，在稅法面前一律平等，企業該交國稅的交國稅，該交地方稅的交地方稅。更為重要的是，分稅制改革盡管也調整了中央和地方的財政關系，但是這種調整并不是基于存量，而是在增量部分。在這種措施下，地方政府就有激勵去發展經濟獲得更多的財源，比如說后來的土地出讓金。

　　當然，分稅制改革后也出現了一些問題，如在最近幾年廣受指責的土地財政和地方政府債務問題。但是將這些問題都歸結為分稅制是有失公允的，一個顯見的回答是這些問題只是發生在分稅制之后，它們之間并無直接的因果關系。換句話說，即便不是分稅制，中國也會出現土地財政和地方政府債務等問題。甚至還有學者認為，之所以產生這些問題，恰恰是中國省以下并沒有進行真正的分稅制改革，即現在省以下財政體制實際上還在運行分成制和包干制。

　　如果再聯系到當下中國的城市化背景，即大量的人口從農村向城市、從中小城市向大城市和特大城市集中，我們就會對目前“事權與支出責任”不匹配的財政體制有切膚之痛。當下中國最大的特點是勞動力已經開始在全國范圍內流動，據國家統計局的數據，截至2013年年底全國人戶分離的人口為2.89億人，其中流動人口為2.45億人。不過在傳統的財政體制下，地方政府并不對非本地戶籍人口負有法定職責，因此引發了各種各樣的問題。

　　以社會保障為例，考慮到勞動力是在全國范圍內流動，而不會局限于某一個地區，那么最優方案應該是在全國范圍內存在一個統一征繳機構和全國適用的費率，再輔以一個基于本地的輔助性保障。但是在現有的社保制度下，工作地的地方政府獲得了全部的社保費用，卻不需要為這些人員負責養老支出。在這種情況下，那些勞動力流入地政府的養老金結余普遍高于勞動力流出地。以2011年為例，作為勞動力流入地的廣東省結余518.58億元，浙江結余294.11億元，而勞動力流出地安徽僅結余36.24億元，河南則為-44.81億元。如果這種支出結構不發生改變，那么那些年少時在外打工而年長回鄉的一代人會因此而蒙受巨大經濟損失。

　　社會保障只是中國中央地方事權和支出責任不匹配的一個縮影。1994年的分稅制改革盡管初步確定了中央地方事權和支出責任，但是這種責任并沒有通過法律的形式予以明確，同時以往的支出責任分配還存在著諸多缺陷，存在著很多責任錯配。更為重要的是，從技術上而言，縱向調整中央和地方之間的事權關系比橫向調整立法機構和行政機關可能更加容易，而且在城市化人口流動的背景下可能更加迫切。就此而言，選擇從央地關系入手建立現代財政關系，可以達到“四兩撥千斤”的功效。(作者系上海金融與法律研究院執行院長)