環保部門在地方政府是兒子輩的，他只能給老子提建議，不能要求老子去干什么

　　2010年的7月，被認為是一個環保“黑色7月”：紫金礦業污染汀江；大連港油污不斷擴散；南京棲霞路上的爆炸震動了半座城市；吉林永吉的7000只化工桶隨波而下……這一切讓環保部門有些措手不及。

　　當污染停止了擴散，善后工作穩步進行時，我們不得不思考，這些污染事件究竟是從環保體制的哪一個縫隙中鉆出來的？尤其是7月初發生的紫金礦業污染事件，在國家環保系統的最高機構——環保部已經頻頻亮出紅燈的情況下，災難依舊發生。我們不得不問，是不是我們的環保體系太過脆弱

　　□視點關注

　　本報記者 郭宏鵬 劉百軍

　　本報實習生 范傳貴

　　8月9日，紫金礦業集團股份有限公司召開第四屆七次董事會，會議一致通過：“將每年7月3日設為公司‘環境安全日’,將每年的7月設為公司的‘環境安全月’,同時在紫金山金銅礦設立‘7·3’事故警示碑，以時刻警示和反省。”

　　在此10天前，由國家安監總局、監察部和環保部共同組成的聯合工作組抵達福建省上杭縣，對紫金礦業污染事件進行核實了解。

　　到此，這場被福建省環保廳認定已達到“重大環境事件級別”的污染事故，或許即將收場。除了企業自身需要警示和最高級別的調查外，作為把掌著監管和審查大關的環保部門，是否更需要一場反思？

　　據了解，事件發生后，上杭縣環保局局長陳軍安被行政撤職處分，龍巖市環保局局長林聯錦被責令辭職。然而，事故已經發生，影響已經形成，我們更應該思考的是，事故發生前環保部門頻頻亮起的紅燈，為何沒能阻止那378萬公斤魚的死亡？

　　環保監管止不住企業污染

　　《法制日報》記者發現，在此次紫金礦業污水泄漏事故發生前的10余年間，紫金礦業頻頻爆發污染事件，盡管每一次污染都把紫金礦業推向風口浪尖，環保部門每一次都作出了監察、處罰的決定，但這個在當地名聲并不太好的企業每一次都能破財消災，平安度過，而“下一次”污染依舊接踵而至。7月3日爆發的污水泄漏事件，同樣是在企業和環保部門的博弈之間，悄然發生。

　　據了解，紫金礦業繼2003年在香港成功上市后，2008年，紫金礦業計劃著要回歸A股市場，但剛折回內地股市就遭遇了一道“環保坎”：當年1月9日，證監會發布《關于重污染行業生產經營公司IPO申請申報文件的通知》，明確對保薦人提出，重污染行業申請首次公開發行股票的，申請文件應當提供國家環保總局的核查意見，未取得相關意見的，不受理申請。

　　同年2月，環保總局首次發布了對37家上市公司的環保審查結果，紫金礦業因存在不良環境記錄而成為首批“綠色證券”政策中10家未能通過或暫緩通過上市核查的公司。紫金礦業立刻對被查出問題的5家環保基礎較差企業進行停產整頓，補辦了環保手續，并承諾將盡快整改，最終才得以上市。

　　時隔兩年后，為督促上市公司切實履行承諾，解決既有環境污染問題，環保部在今年上半年對2007年至2008年通過環保部環保核查的上市公司再次進行了督查，督查內容為這些公司承諾整改環保問題的完成情況。5月14日，環保部發布《關于上市公司環保核查后督查情況的通報》，11家存在嚴重環保問題的上市企業被批評，紫金礦業因存在7項未按期完成整改的環保問題而名列榜首。在其7項未按期完成整改的問題中，就包括了紫金山銅礦。

　　通報批評后，環保部責成紫金礦業在6月25日前拿出整改方案，地方環保部門也應嚴加督查并上報相關情況。紫金礦業環保安全部總經理藍選慶在接受媒體采訪時透露，早在去年11月，環保部華東環保督查中心督查人員就已到上杭縣對礦區進行督查，并指出了一些問題，紫金礦業還在口頭上提出了整改措施。

　　然而這一切正如環保部的通報所說：“這些公司環保守法意識淡漠，存在應付心態和僥幸心理，導致其所做的環保整改承諾成為一紙空文。”僅僅在一個多月后，紫金山銅礦9100立方米污水泄入汀江，造成378萬公斤魚死亡。

　　GDP沖動是個不老的話題

　　究竟是什么讓紫金礦業在每次通報后如有神助，“順利通關”？

　　據了解，上杭縣財政局數據顯示，2009年，紫金礦業對上杭全部財政收入貢獻達到近60%。而據媒體曝光，上杭當地官員與紫金礦業之間也存在著千絲萬縷的聯系，該縣政界大部分退休官員，成為紫金礦業的搶奪對象，被委以閑職后，年薪十幾萬元到幾十萬元不等。

　　正因為紫金礦業貢獻巨大，上杭縣政府從一開始就在努力“報答”這份恩情。在紫金礦業上市之初，由于當時黃金價格低廉，上杭縣委、縣政府曾動用行政手段，要求下屬各行政單位購買紫金礦業原始股。在紫金礦業每一次遭遇環保事件時，上杭縣政府都及時地站出來收拾殘局，正如紫金礦業董事長陳景河此前接受媒體采訪時所稱，“圍墻內的事情，企業自己負責；(圍墻)之外的事情，由政府負責。”以至于有媒體評價：“上杭就是紫金，紫金就是上杭。”

　　《法制日報》記者發現，這種GDP的誘惑絕不僅僅止于縣一級。就在紫金礦業公開污染事件當天，7月13日，國家環保部在其網站上公布通知稱，根據中國證監會和環保部的規定，重污染行業生產經營公司申請首次公開發行股票的，申請文件中應當提供環保部的核查意見，未取得環保核查意見的不受理申請。但部分地方環保部門現場檢查不夠充分，對上市公司的環保后督查不夠深入，極個別省級環保部門甚至違反分級核查管理規定，越權為企業出具上市環保核查意見，嚴重干擾了上市環保核查工作秩序。

　　據了解，近年來，環保部門也曾頂住各方壓力，毅然地采取了一系列強硬措施，刮起了“環保風暴”，一方面加大環境監管力度，對嚴重違法的企業實施掛牌督辦；另一方面，開始進行制度上的創新，如對嚴重違法的地方以及企業集團實施“區域限批”等措施，將環境保護列入政府官員的政績考核中，實行一票否決等。然而，有環保人士分析稱，在污染事件接二連三發生的今天，舉措上的變更、做法上的創新都顯得太過勢單力薄，一場徹徹底底地環保制度變革似乎更讓人期待，也更切合實際。

　　環保制度缺陷致難破“重圍”

　　有環保人士告訴《法制日報》記者，我們應該思考這么幾個問題：為何GDP沖動能夠頻頻突破環保部門把掌的的大門，觸碰到污染的底線？正如紫金污染事件，為何堂堂環保部竟對一個長期在污染黑名單上的企業無可奈何？“紫金礦業污染事件的發生，讓中國環保制度上的漏洞暴露無遺”。

　　上杭，這個以重污染礦冶工業作為財政支柱的山區縣，被認為一次次地演繹著中國環保的制度性失效，幾成范本。

　　《法制日報》記者了解到，紫金事件并非這個小縣城第一次引來國家最高環保機構的重視。早在去年10月份，上杭就因曝出中小學生血鉛超標事件而備受矚目。

　　與紫金礦業相似，血鉛事件的污染源——華強電池廠在發生污染事件以前也曾被環保部門列為重點監測對象，并多次被檢測出血鉛超標排放問題。然而每一次環保部門下發的整改通知，都沒有得到回應和落實。

　　“在縣里的環評報告出來之后，環保部門曾要求地方政府將該電池廠300米以內的居民遷走，但至今沒有落實。”龍巖市環保局一名官員在當時接受記者采訪時面露難色，言語間還流露出許多無奈，“省里的專家組說，我們環保部門該做的已經做到了。”

　　在紫金污染事件發生后，上杭縣環保部門一名知情人士也向媒體表露了心聲：“紫金礦業自成立以來，污染事件就陸陸續續發生，環保局均曾前往檢查執法，要求整改，但‘說了不算’。”

　　中國社會科學院城市發展與環境研究中心主任潘家華道出了其中的行政邏輯：“現在是環保部門負責監管，但是環保部門從屬于地方政府，而非垂直于中央領導。所以這使得地方環境保護部門相對不獨立，不能將環境保護法和相關的法規落在實處。”

　　多名環保人士也都認為，在財權、行政權和執法權都控制于地方政府手中的現實制度下，實現橫向監督太過艱難。有時環保部門還會流為“阻礙”地方經濟發展的罪人，不僅在私下交往中受到排擠，在行政崗位的升遷上也容易受到限制。“‘不換腦筋就換人’,這是再簡單不過的邏輯了。”一名環保官員說。

　　早在2004年，時任國家環保總局環境監察局局長的陸新元就指出：“票子、位子都是地方給的，面對地方政府的壓力和意志，怎么可能硬得起來？”“地方政府下設環保局，環保局在地方政府是兒子輩的，他給老子只是建議，不能要求老子去干什么。”一針見血地指出了當時我國環保體制上的硬傷，力推環境監察系統垂直管理。

　　如今，旨在加強環境執法監督工作、扭轉環境執法工作遭遇地方干擾等不利局面的5大區域環保督查中心已經建成，但事實上，環保工作在地方上所受的限制仍未完全打破。

　　“現在的環境保護執法部門本身也缺乏相應的監督，沒有人來監督，通過舉報也只能舉報給環保部門，環保部門如果不受理，那就沒法受理了。所以，在這樣一種體制下，環保部門如果是不作為，如果有腐敗，就成了污染的漏洞了。”潘家華說。