世界銀行：中國電力市場的績效問題與各方利益平衡

　　四點問題與三點原因

　　過去的20年里，中國電力工業取得了巨大進步。電力裝機容量及年發電量已連續10年居全球第二(2005 年底超過5億kW)。2005 年，中國新增裝機容量6600萬kW，全國發電量24747億kWh，同比增長了12.3%。預計未來相當長的時期內，中國將繼續保持較高的增長速度。

　　中國的電力體制也處于巨大變革之中。2002年中國國務院發布的《電力體制改革方案》(簡稱“5 號文”)是又一個重要的里程碑。根據“5 號文”而進行的新一輪電力體制改革，實施了廠網分開、重組中央發電資產和電網資產、進行區域電力市場建設、組建專業化的電力監管機構等重大改革措施。此次中國電力體制改革的核心是推進電力工業發展和運營的市場化，同時對電力行業實行有效的經濟監管。

　　中國的電力監管制度在這次改革中有了很大進步。成立了專業化的電力監管機構——國家電力監管委員會，現代監管的理念得到迅速的傳播，相關的規則逐步建立，電力市場交易模式初步得以實踐，電力監管分支機構建設也有較大進展。

　　盡管取得了這些成績和進步，但是目前中國電力行業的績效還不能令人十分滿意，主要有以下幾點。

　　1.效率較低。中國電力工業“高投入、高消耗、低效率”問題較為突出。目前，中國每千瓦時平均煤耗比發達國家高50克標煤，線損率比發達國家高2%—3%，火電廠耗水率每千瓦時比國際先進水平高40%多，主要電力企業勞動生產率不到世界先進水平的1/3。此外，電力企業主輔事實上不分的問題普遍存在，成本模糊籠統，不能有效控制，交叉補貼和關聯交易不可避免，極大地降低了效率。

　　2.電源結構不合理。中國截至2005年底的發電總裝機容量中，火電、水電、核電分別為38413萬kW、11652萬kW、685萬kW，分別占75.6%、22.9%、1.35%。核電、風電、

　　3.供電設施裝備水平較低，供電可靠性不高，服務質量較差。中國城鄉供電設施特別是農村供電設施裝備水平普遍較低，供電服務由于缺乏競爭壓力的約束和必要的行為監管，隨意性較大，導致供電可靠性不高，服務質量較差。

　　4.發展機制不順。電力法律法規建設滯后，行業規劃和產業政策薄弱，電力供應時而過剩，時而嚴重短缺，與經濟社會發展需要不夠協調，影響了經濟社會的健康可持續發展和電力產業結構的合理調整。

　　根據我們的觀點，造成上述問題的原因主要有三個。

　　其一，電力市場化程度低。市場化和民營化程度的不足，導致電力行業結構與調節機制不協調。盡管在發電環節已經形成投資主體多元化和分散決策的競爭性市場的結構，許多調節機制仍是政府集中控制。因此，電力供求的失衡和大起大落不可避免。總體上講，中國電力行業發展和經營基本依靠政府部門傳統的行政手段。由于企業外部市場壓力不夠，內部深化改革、挖掘潛力、提高服務質量和水平的動力明顯不足。

　　其二，企業改革不到位。中國電力企業以國有獨資為主體，沒有降低成本、提高效率的自覺性和主動性。而國有企業改革至今未能取得突破性進展。其他行業因企業改革不到位而產生的缺乏活力、資金浪費、短期行為、責任不落實等問題，電力行業同樣存在。

　　其三，基于市場經濟的現代電力監管尚未有效建立。中國電力行業已經實行商業化運營，但多數電力企業為國有獨資，事實上具有相當的行政級別，企業行為或多或少扭曲。行業監管不僅必要，而且復雜性和難度遠高于其他行業，但中國對電力行業的經濟監管一直未能有效實施，特別是此輪政府機構改革和電力行業重組后，舊的管理體系已被打破，新的監管構架由于機構間的既有職責劃分未能進行系統設計和相應整合，政府的監管能力未能形成合力發揮出來，監管“缺位”和“錯位”的問題無法從根本上得到解決。所以，中國電力體制改革的內容不僅僅是引入競爭機制，政府管理電力投資、成本、價格和服務質量的能力也必須隨之及時調整和改善。相比之下，建立現代電力監管更為緊迫。

　　總而言之，要使中國電力行業的績效明顯提高，必須盡快在市場化、企業改革和建立現代監管三個方面同時取得實質性成效。

　　中國已經建立起了專業化的電力監管機構——電監會，但到目前為止，電監會還不具備與監管一個龐大電力行業和快速發展的電力市場相適應的職能和手段，內部的基礎能力建設也有待進一步加強。導致電監會監管能力不足的因素有外部的，也有內部的，概括起來，大體包括：

　　1.現代監管的理念尚未深入人心。基于市場經濟的監管在中國還是一個較新的概念，人們容易把它與計劃經濟的直接控制相類同。有關各方(包括政府、企業和消費者)更新認識要有一個過程。

　　2.相關立法特別是與機構職能有關的立法極不完備。長期沒有《電力法》層次的法律作依據，電監會這樣一個執法監管機構難以獲得必要的法定職責并受到相關各方的重視。

　　3.與其他政府部門間的職責劃分問題遲遲未得到解決。電監會是作為專業的監管者而設立的，但目前電力監管的核心職能卻不在電監會。這不僅嚴重限制了電力監管機構的能力，而且又加劇了政府機構間職能的交叉、重疊和牽制，進一步抑制了政府作為一個整體的監管能力的發揮。

　　4.電監會的縱向組織體系也極不完備。層級設置和人員數量遠遠不能適應中國地域廣闊、人口眾多、電力規模龐大、電力服務量大面廣、地區間電力發展和改革進展不平衡的特殊國情，以至政府部門間“錯位”問題還未解決，又出現了嚴重的監管“缺位”問題。

　　5.履行監管職能所必需的規則和程序設計難以到位。與隨意性較大的傳統行政管理方式相比較，現代監管是基于規則的監管。基于前述原因，電監會很難設計科學、合理且行之有效的電力監管規則和程序，而如果沒有完整的規則和程序，就根本談不上現代監管，人們也無法理解電監會與原來的政府主管部門有何本質區別。

　　6.電監會及其派出機構的人才結構和整體素質與監管工作的需要不盡相符。其他國家的經驗表明，電力監管機構要想取得政府的信賴和投資者、用戶及其他利益相關者的尊敬，自身組織能力和基礎建設極其重要。由于很多現實的原因(比如與被監管的國有電力企業收入差距過大，監管職能相對虛化)，與大型國有電力企業相比，電力監管機構在吸引電力專業優秀人才方面處于明顯劣勢。

　　電力監管的目標和原則——平衡

　　各方利益

　　監管的目標和原則通常表述為平衡三個主要方面的利益，這三方面分別是用戶、公用事業投資者和政府。另外，在中國還有一些其他特殊的利益需要平衡，特別是不同地區之間的利益平衡。

　　● 用戶利益 用戶的主要利益就是以最小成本獲得穩定的電力供應。一般強調的是低價和優質(包括服務質量)，但同時也要考慮用戶的長期利益。例如，通過減少對新設施的投資，可以在短期內維持較低水平價格，給用戶帶來短期利益，但從長期看對用戶可能是不利的，因為減少投資會導致供電匱乏，供電質量下降。因此，監管者需要在用戶的短期利益和長期利益之間取得平衡。在中國，有時候消費者寧可以較高的價格獲得穩定的電力供應，也不愿價格較低但電力短缺。

　　● 公用事業投資者利益 投資者感興趣的自然是利潤最大化，監管者要在投資者追求最大利潤和用戶追求最低價格之間進行平衡。另外還要強調，投資者追求的往往不僅僅是最大利潤，而且還要求收入的穩定性和確定性。如果監管者能創造一個穩定、可預見的監管環境，投資者就會認為該行業風險比較低，從而愿意接受較低的利潤水平，因而對用戶也比較有利。因此，監管者需要同時關注投資者的回報率和投資風險兩個方面。

　　● 政府政策目標 政府顯然在電力行業有其合法的政策利益，以及可能追求某些具體的政策目標，如降低排放、提高農村用電普及率，或者對某些類型的用戶保證低價電力供應。然而，政府常常利用電力行業來滿足宏觀政策的需要，例如由于考慮通貨膨脹的原因，推遲必要的電價上漲的時間。監管者的任務就是要保證政府能夠達到其政策目標，同時又不會不當地損害其他各方的利益。

　　加快電力體制改革

　　切實推進以市場化為基本取向的電力體制改革，是提高中國電力監管機構能力最基本的前提條件。如前所述，在中國，現代監管制度的建立，是電力體制改革的有機組成部分。電力體制改革遲滯，則現代電力監管制度很難建立，甚至很多已確立的監管職能也無法有效履行。比如主輔不分離，則輸配電成本規則難以實施，科學合理的輸配電價格監管機制不可能建立；政府職能轉變滯后，則電力監管機構與其他政府部門的關系很難理順。

　　中國電力體制改革近年的進展狀況不盡如人意，似乎處于“半生不熟”的停滯狀態。據我們觀察，原因是多方面的，但最主要的還是近年中國全國性長時間缺電，轉移了電力工作的重心，增大了中國情況下電力改革的難度。此外，現行電力體制改革工作機構的運轉效果也不太理想。

　　我們建議，中國電力體制改革工作小組應該有明確的工作目標，包括：

　　1.制定電力體制改革的整體規劃，并且這個規劃不僅是一個基本思路，而應是可操作的，有明確的改革時間表；

　　2.及時就取得的進展和進一步改革面臨的重要問題向國務院匯報并提出工作建議。

　　3.負責新電力法的起草，并要有明確的時間表。我們也建議，電力體制改革工作小組應利用中國電力供需矛盾緩解的有利時機，加強領導，加強協調，加快決策，加大改革力度；電力體制改革工作小組辦公室應加強工作力量，明確責任目標，加快實施改革決策。

　　需要指出的是，在任何一個市場經濟國家或地區，電力體制改革都被執政黨和政府視為重大的政治決斷，因而都由其最高領導層或其授權的高層決策人物親自領導和強力推動。中國電力體制改革的重要性、復雜性起碼不亞于其他先期改革的國家和地區。因此，盡管目前中國已經進入電力體制改革的有利時期，但根據國際經驗和中國的實際情況，要保證電力改革的進度、力度并取得預期的成功，電力體制改革工作小組必須及時獲得最高領導層或其授權的高層決策者強有力的領導、決策和推動。

　　我們同時建議，電力體制改革近期應加快實施主輔分離，以避免交叉補貼和關聯交易，搭建電力市場基本平臺，培育合格的市場主體：盡快核定輸配電電價，盡快逐級、批量開放大用戶向發電廠直接購電，盡快研究實施輸配分開，以盡快實現區域電力市場從單一購買者模式到躉售競爭模式的轉變，建立起多賣方和多買方模式的真正意義上的區域電力市場；抓緊研究電力市場交易運營機構的合理定位和電力企業產權制度改革問題，以期進一步形成公平、有效的市場競爭格局。

　　(本文摘自世界銀行與國家電力監管委員會和財政部共同編著的《中國電力監管機構能力建設研究報告》，有刪節）