□本報記者肖華／文圖

　　在以土地為中國的工業化和城市化作出獨特貢獻之后，廣東城中村和城郊村的農民又將以宅基地為這一進程增添新的力量。贊成者認為為農宅“開權”將掀開土地改革新篇章，反對者則預言這將是一場災難的開始

　　廣東一腳踏入土地制度變革的最后一塊禁區，這個省的農民有望能買賣、抵押他們建在宅基地上的房子。

　　省國土資源廳制定的一份文件明確規定農民合法的宅基地可上市流轉，這份文件目前正在等待廣東省政府審批。

　　長達近半個世紀里，這種權利一直是中國農民的奢望。1962年，土地收歸集體所有，農民失去了其在建國前后土改時所獲得的土地所有權。即使1980年代推行承包制后，他們也只擁有一部分不完整的權利，可以使用土地并享受收益，卻無法處置———包括出租、出讓、抵押等。

　　多年以來，農村集體土地要想流轉，惟一的合法路徑便是通過征地轉換為國有土地。直到2005年，廣東以省政府令的形式大膽允許農村集體建設用地直接入市流轉，時稱“第四次土地革命”。

　　然而是次變革中，作為集體建設用地一部分的宅基地，依然被謹慎地限制在原有的框框內，未有任何突破。

　　在中國現有土地制度框架漫長的變革歷史中，從深圳敲響市場化第一槌到1998年土地管理法修訂有關規定，國有土地實現市場化流轉歷時11年；從第一宗農地出租到廣東省出臺有關政府令，農村集體建設用地的市場化交易歷時27年，才在廣東一省被地方性法規承認；而現在，市場的熱力終于傳導到了宅基地這片凍土。

　　來自國家層面的變化也對宅基地解凍釋放出了積極信號：在本次全國兩會上，總理溫家寶表示，中國農村宅基地的發展政策將向實行“控制增量、盤活存量”的路徑上轉移。“盤活存量”一詞足以激起無數想象。

　　而物權法草案終獲通過，其中“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”修改為“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，則明顯為制度變革留出法律空間。

　　不過，農宅入市上牽土地管理體制，下連養老、醫療等社會保障制度，其間工程之浩大，細節之繁復，恐非一時半載所能完成。

　　宅基地：“沉睡的資本”

　　廣東的這次變革起源于去年國土廳對宅基地的一項調研。

　　一年之后，調研結果顯示，“農村宅基地使用狀況中，一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現象非常普遍”。在2月份的廣東省“兩會”上，國土廳廳長林浩坤描述說，在珠三角特別是農村地區，一戶擁有六七塊宅基地的情況非常普遍。

　　按照法律規定，農村宅基地只能“一戶一宅”，具體面積則由各地根據當地情況制定標準。在廣州市，這一數字是40－80平米之間。

　　“宅基地的混亂狀況，既與村集體和政府部門違規有關，也有著復雜的制度原因�！睆V東佛山市國土局一位人士說。

　　所謂“宅基地”，就是農民用以建造住房的那部分土地，與農用地一樣在建國初期屬于農民的私有財產，可以買賣、抵押，并被1954年憲法所承認和保護。

　　在隨后的農村社會主義改造和人民公社初期，農用地屬于生產隊共有，但宅基地和房屋作為生活資料，仍然歸農民所有。“三年大饑荒”中，宅基地及其周圍的自留地成為許多農民的“保命田”。

　　1962年9月，中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。

　　這是中國農村土地集體所有的開端，也是宅基地產權模糊的肇始。

　　因為這一文件同時規定，“社員的房屋，永遠歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權利”。土地和土地上的房屋分屬不同主體，引發了自此之后曠日持久的“地隨房走”與“房隨地走”之爭。

　　隨著此后實行農村土地承包制，并不斷“硬化”農民承包權，農民對宅基地也同樣獲得一部分殘缺的權利———使用權。1982年修改憲法時，確認了這種權利。進入1990年代，農民普遍拿到了土地管理部門下發的沒有使用期限的“宅基地證”，使用權進一步得到保護。

　　因此，盡管法律依然沒有清晰界定，但在農村現實生活中，宅基地被農民視為家產，代代相傳。

　　日積月累，“一戶多宅”由此因制度之模糊而成為一種合理的結果，例如自己依法分得一處，再從父輩手中繼承一處。自然，有的村民利用各種門道審批到多處宅基地，在全國各地亦并不鮮見。

　　無論一戶人家有多少宅基地，在當下的制度框架中，都不能轉讓(本村農民之間的轉讓除外)和抵押。城鎮居民亦嚴禁購買宅基地。“全家進了城，鄉下的房子卻不能賣，除非無償交回村里，”已在深圳買房安家多年的的士司機黃師傅說，“那就空著吧�！�

　　城市化大潮中，這樣舉家進城———尤其是小城鎮———的農民不在少數，許多村子四處是空屋，成為“空心村”。

　　這種僵化的資產，被秘魯經濟學家赫爾南多·德·索托稱為“沉睡的資本”。

　　在寸土寸金的珠三角，宅基地的沉睡既阻礙了土地的集約使用，又以城中村等形式影響了城市化進程，并終于在房價一路高漲的背景下進入了改革者的視野。

　　城中村：“不種地，種房子”

　　沉睡的其實只是制度，市場的魅力總是難以阻擋，宅基地早以各種方式加入了工業化和城市化的大合唱。

　　最先蘇醒的總是那些距離城市和市場最近的城中村、城郊村，而在宅基地經濟價值不高的更遠處，即使廣東允許農宅入市也不會帶來多大的改變———在前不久的全國“兩會”期間，身為廣東電白縣龍灣村支書的人大代表黃德明與記者談及此事，搖著頭說：“新農村建設中我們蓋好了樓房還得求農民搬進來，沒人會賣宅基地，也賣不起價�！�

　　在那些經濟活躍的地方，宅基地私下流轉其實一直在隱蔽地活躍著。

　　據國土資源部國土勘測規劃院近年在北京郊區的調查，北京城鄉結合部約有三分之一的宅基地存在“地下交易”。而中國土地學會的一項調查表明，浙江義烏1997年4月－2000年，發生了3223宗農村宅基地轉讓，其中三成左右賣給外村村民，也有一成半賣給城鎮居民。這些轉讓85％以上未辦任何手續。

　　隱蔽的交易充滿了風險和糾紛。一位基層國土部門工作人員告訴記者，許多麻煩“讓人頭疼”，有時賣方在城里生活困難，鬧回村里再要批地；有時勢力強大的村強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方地財兩空。

　　這些麻煩讓人望而卻步，許多農民轉而選擇出租，尤其是那些位于市中心的城中村村民。

　　高樓林立的鬧市中留下這些小塊小塊的城中村，是因為在改革開放后猛然加速的工業化與城市化中，他們的土地被大部分甚至全部征用，只剩下宅基地———征宅基地“非常麻煩”，廣州曾經在珠江新城規劃中搬走了一個村子，歷時10年“至今也沒能太平”。

　　城中村在廣州老八區就有138個，石牌村就是其中之一。這個有七百多年歷史的老村子，被征完了所有土地。從1990年代中期開始，村民們競相在宅基地上玩魔術般蓋起出租屋。

　　0.6平方公里土地上，密密麻麻蓋了3656棟房子，樓與樓之間從二樓起就幾乎貼在一起。這些“貼面樓”、“接吻樓”，使得街道“暗無天日”。整個村子不余一點空地，最小的一塊宅基地只有8平方米，卻也蓋起了4層樓，并神奇地創造出42平米的建筑面積。

　　以石牌村為博士論文的中山大學公共管理學院博士后藍宇蘊統計，這個村共有出租面積70萬平方米，以每平米租金10－15元計，每月為村民帶來近千萬元收入。

　　“我們早就不種地了，種房子。”在村里祠堂閑聊的村民們告訴記者。

　　與村民們獨自蓋樓出租不同的是，宅基地另一種大膽入市的方式是1990年代中期興起的集資房。

　　集資房通常由村集體和開發商共同在宅基地上開發，對外發售，發給業主宅基地證。由于集體土地不需繳納土地出讓金，這些看起來跟商品房并無二致的集資房價格卻便宜許多。

　　廣州著名的集資房龍怡苑，整個小區9棟21層的大樓位于城區主干道中山大道旁，只需2000多元／平方米，不到周圍商品房的一半，因而前兩期一千多套房子不到十天就被一搶而光。

　　不過這些房子許多都是違規建造，通常還伴隨著政府官員的腐敗。龍怡苑就在2005年遭到查處，被稱為“廣州集資房第一案”。但直到現在，記者看到，這個小區依然因交通便利而租客如云，私下流轉的也并不少——3000多元／平方米的房子，一室一廳能租1300元，怎能不對投資者充滿誘惑？

　　如果說違規建筑的集資房讓人擔心風險，而出租屋又讓許多買家看不上眼的話，那么時下在新農村建設中各村流行的農民公寓，則吸引了越來越多消費者的注意，成為農宅隱蔽入市的新寵。

　　這些新蓋的摩天大樓只供應本村村民，通常符合規劃，管理良好。但有的村民不止一處住房，便私下出售。一位去年從村民手中購買了一套農民公寓的人士告訴記者，“房子好，價格好，村民也講信用沒麻煩，比商品房強多了�！�

　　誰的盛宴？

　　可以想見，一旦農宅允許直接入市，在房價居高不下的背景下，這些房子就將如一大群困獸出籠，既沖擊房價，亦考驗政府的管理能力。

　　盡管這些房屋面積并沒有準確的統計數據，但僅僅集資房一項，廣州原八區還有900多萬平方米，是全市去年新增住宅面積的近兩倍。

　　許多人用“洪水猛獸”、“恐龍”等詞匯來形容這些房屋，中國黃河研究會理事武建東就是其中一個。他曾經任職國務院房改辦，長期關注土地制度與房產市場。

　　在他看來，農宅直接入市打破了土地制度城鄉二元分割的樊籬，“這種‘開權’之策是繼中央‘均田’、‘免賦’以后最為可行的革新政策，是較前兩者更大的農業政策的調整，是聯通城市資本、金融資本與農民資產的核心紐帶。”

　　一些人憧憬著廣東此舉將不僅平抑房價，而且開啟土地變革的新紀元；另一些人卻憂心忡忡地顧慮這將成為一場新災難的開始———在去年對全國縣委書記和縣長的分批集體培訓中，一位來自農業部的授課者談起土地問題，憤怒地說，“現在居然還有人打起了宅基地的主意，不知要把這個社會搞成什么樣子！”

　　快速工業化與城市化已經造就了幾千萬失地農民，農宅入市會不會催生出一大批失宅農民？一旦農民失去了賴以存身與養老的宅基地，會帶來怎樣的動蕩不安？

　　這正是過去國家嚴禁宅基地流轉的重要原因，也是反對流轉派的重要理由。在過去許多年里，呼吁放開流轉派與反對派論爭不斷，連國土部門自身也難以達成一致，記者就在一次飯桌上見證了兩位國土官員的一場辯論。

　　這場辯論的最后共識是，廣東的舉措主要影響的是那些“一戶多宅”的存量宅基地，多年經驗證明，只有一處宅基地的農民不到萬不得已不會輕易變賣房子。

　　在他們看來，最關鍵的問題是堵住“一戶多宅”的不正當來源�！叭绻�給了市場化出路卻不堵住由行政權力把持的源頭，這次變革就會成為一場權力的盛宴�！�

　　一位

房地產商的行動恰恰印證了他們的擔憂。這位企業規模不大的地產商說，農宅入市的消息最初給他的感覺是“狼來了”，日夜焦慮了好幾天后，他“恍然大悟，跑回順德老家的村子去看地”。

　　所幸的是廣東國土部門對此并非沒有準備，他們已將清理出租房、集資房之類的既存問題作為流轉前期工作的重點。該草擬通知中特別規定，對于宅基地面積超過法定標準的農民住宅或非法取得“一戶多宅”的，在對違法用地、違章建筑統一處罰后，才能給予辦理確權及登記發證手續。

　　至于宅基地轉讓之后的用途，則明文規定不能用作廠房和商業，連拆掉新建房屋都必須上報審批。

　　看起來，即使廣東這一文件得以通過，農宅完全自由入市依然前路漫漫。

　　

城鄉二元結構土地制度圖

　　

廣州市石牌村的貼面樓，是城中村“不種地”而“種房子”的產物

　　

與商品房相差無幾的農民公寓(圖中右側二棟高樓)