電企減薪鬧劇與電力行業改革

　　文/陳銳

　　電力企業減薪也許是這個夏天最具做秀意味的收入分配改革運動。自中央提出深入進行收入分配制度改革以來,強大的公眾輿論就將質疑的矛頭直指壟斷企業的高收入。甚至有人提出,不對壟斷企業的高收入狀況進行徹底改革,所謂的收入分配體制改革就只會流于空談。面對來自上下的雙重壓力,電力行業——這一中國最具壟斷勢力的行業,也擺出了前所未有的高姿態以應對公眾質疑和極具政治意涵的收入分配制度改革。

　　可是,電力企業的所謂減薪運動卻終被證實只是一場嘩眾取寵的集體做秀,堤內損失堤外補——減薪背后卻通過違規高額發放住房補貼來彌補損失。那些曾抱有善意期望的人們也愈加意識到,不針對壟斷行業進行深層次的制度變革,而指望其大發善心自我“割肉”是不切實際的,公眾除了忍受一次次的欺騙之外不會有任何福利上的改善。可是,曾被寄予厚望的電力行業改革,在歷時四年之后卻越來越讓公眾看不到希望。面對日趨悲觀的改革結局,鼓吹改革的人們卻仍然在舊的思維框框里打轉,僵化的改革思路已將改革引入了死胡同。

　　電企減薪終成鬧劇

　　電力企業掀起的所謂減薪運動,是有著極強的政治意涵的。自2006年初以來,收入分配制度改革就成為牽動社會各界神經的公眾話題。5月26日,中共中央政治局曾召開專門會議,就收入分配制度改革和規范收入分配秩序問題進行研究。在此次會議上,中央提出了“著力提高低收入者收入水平,擴大中等收入者比重,有效調節過高收入,取締非法收入”的基本原則。7月6日,中共中央召開黨外人士座談會,就收入分配制度改革問題,中共中央總書記胡錦濤發表了重要講話。此后不久,由發改委牽頭,

財政部、勞動和社會保障部、國資委、國家稅務總局、國土資源部、人事部、

衛生部、監察部、司法部和公安部等13個部委協同參與制定的《推進收入分配制度改革的意見》草稿進入最后的征求意見階段。由此,作為創建和諧社會重要舉措的收入分配制度改革,成為一項重大政治議題進入公眾視野,并被寄予了極高期望。

　　在當下中國,一個不容回避的現實是,收入分配的兩極分化趨勢在近十年來表現得越來越明顯。有研究機構甚至指出,反映國民收入分配狀況的基尼系數在我國已達0.4以上,大大超過了國際公認的警戒線水平。雖然也有學者認為,基尼系數并不能確切反映收入分配的真實狀況,因此不要過分夸大基尼系數的指示作用。但該學者可能也忽視了一個很重要的常識,其實普通老百姓并不真正關注那些專家們整天掛在嘴邊的抽象數字,他們也并不真切知道這些數字到底蘊含著何種意義,他們判斷社會現實的依據往往是切實的親身感受。而壟斷行業從業人員的高收入,以及他們與非壟斷行業員工之間的巨大收入反差,也是根本不需要所謂的基尼系數來反映的。根據國家統計局提供的數據,目前,電力、電信、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業員工的平均工資是其他行業員工平均工資的2至3倍,如果再加上工資外收入和員工福利待遇上的差異,實際的收入差距可能在5至10倍之間。

　　盡管壟斷與非壟斷行業之間的不合理收入分配格局已是不爭的事實,但據說對壟斷行業的高收入進行改革卻是中央此次收入分配制度改革的最大難點。勞動和社會保障部勞動工資研究所所長蘇海也曾表示,由于缺乏可操作性等原因,壟斷行業收入增長過快的勢頭難以逆轉。因此,國家所能做的更多是通過“提低”來縮小差距,但對于壟斷行業的高收入群體則很難有所動作。

　　專家的言論盡管令公眾失望,但輿論對壟斷行業的指責之聲卻并未因此止歇,素有“電老虎”之稱的電力企業首當其沖,由此成為眾矢之的。不久前,一個電力公司抄表員十萬年薪的故事開始在網上廣泛流傳。故事的真假沒有人能夠說清,但公眾似乎更相信這極有可能是一種真實的存在。因為根據上述國家統計局公布的數字,如果將所有的福利收入都算在內,抄表員的十萬年薪也并非天方夜譚。而更讓公眾心生怨氣的是,電力企業員工的高收入卻與不斷上漲的電價和歷時兩年多的電荒相伴隨,無辜的公眾正在為貪婪自肥的既得利益集團持續買單。由此,公共輿論針對電力行業員工高收入的聲討持續高漲。

　　正是在強大的公眾輿論和中央政策的雙重壓力下,電力企業刮起了所謂的“自我減薪風暴”。名義上當然是積極響應中央提出的收入分配制度改革的總體規劃,但其所表現出的高姿態和誠意卻相當虛偽。據電力企業內部會議傳出的消息,所謂最切實的收入分配改革舉措是:“各單位2006年工資總額實際發放水平控制在2005年發放水平之內,一律不得在工資總額以外發放工資性收入。”從其圓滑的措辭當中不難看出,正所謂減薪只是針對工資而言的,至于工資之外的收入是不在此次減薪之列的。但眾所周知的是,在電力企業員工的總收入中,工資實質上只是很小的構成部分,更大的部分則在于工資之外的福利收入以及員工入股的三產企業的分紅收入。對于工資的減少,它們自可以從其他福利渠道獲得補償。

　　不幸的是,這種猜測終被殘酷的現實所證實。8月16日,國資委向外界宣布,國電集團、大唐集團、中電投和華電集團4家大發電企業因違規發放高額住房補貼,受到國資委降低評分的處理。至此,轟轟烈烈的電力企業減薪運動,終究還是被撕去了虛偽的面具,以甚為尷尬的結局收場,演變成為徹頭徹尾的鬧劇。

　　其實,公眾對電力企業的自我減薪運動本就沒有抱太大的期望,但卻無論如何也未曾想到其會使出如此拙劣的障眼法來混淆公眾視聽。被愚弄的公眾也更加認識到,在缺乏徹底的制度變革保證的條件下,企望極具壟斷勢力的電力企業大發慈悲是不現實的,而所謂的自我減薪運動也終究不過是一場表現政治高姿態的集體做秀而已。只有切實推動電力行業進行徹底的制度變革,才能從根本上解決日益嚴重的行業間收入分配不公問題。于是,善意的改革者們將希望寄托在了打破電力行業壟斷的市場化改革上。但眼前的現實卻讓人失望,電力行業歷時四年的所謂市場化改革卻正在走入了一條不通的死路。

　　改革已走入死胡同

　　前文所述及的電力行業改革始于四年前。2002年4月,《電力體制改革方案》(即“五號文件”)出臺,這也由此邁出了電力行業改革的第一步。依據“五號文件”制定的改革方案,原國家電力公司被分拆成立了兩大電網公司、五大發電集團和四家輔業集團。據說,這一系列的改革舉措是試圖通過廠網分開、主輔分離來打破壟斷,進而形成電力市場的良性競爭格局。為與市場化導向的此項改革相配套,國家電力監管委員會于2003年3月成立,開始履行電力市場監管者的職責。

　　可是,電力行業改革的執行路徑卻并未遵循改革設計者的市場化初衷持續延伸,經歷四年多的時間,能令公眾稱道的改革成果實在寥寥。改革最為關鍵的問題——徹底的廠網分開,遲遲無法取得突破性進展。最具實力的終端壟斷集團國家電網公司,仍然具有強烈的保留發電資產的決心。而正是這如此“堅定”的決心,也使得徹底變賣其所擁有的發電資產被無限期地拖延下來。從目前的情勢來看,著眼于打破壟斷、廠網分開的改革努力已經被證明無法再繼續進行下去,改革走入了死胡同。

　　國家電監會政策法規部主任、電力體制改革領導小組辦公室副主任王強就曾對媒體坦言:“‘十五’期間電力改革確定的部分任務沒有落實,是因為各個部門對改革的認識沒有完全統一,觸及自身利益時會有不同看法。”這位官員所謂的沒有完成的改革任務,主要就是指2002年國務院關于電力體制改革的“五號文件”中所提及的,對電力資產實施分清劃撥和主輔分離,而此項改革任務無法繼續突進的理由則聽起來相當充分,那就是要保證電力供給和電網的安全。于是,所謂的廠網分開改革造成了對于發電集團不公平的改革現狀,而電網公司的終端壟斷地位并未有所改變。

　　針對上一輪電力行業改革的尷尬現狀,目前有跡象表明,更深層次的電改即將拉開序幕。8月21日,來自電力體制改革部門的一位人士曾向媒體透露:“

十一五”期間的電力體制改革規劃,已經上報到了國務院,如果該文件得到批準,那么中國新一輪的電力體制改革就將正式啟幕。據這位人士介紹,新的規劃依然堅持以原有的2002年的“五號文件”為基礎,即繼續堅持以推進市場化競爭的思路來推動下一步的改革。

　　當前相當普遍的觀點認為,上一輪意圖打破壟斷、形成競爭機制的電力管理體制改革,之所以未能取得預期效果,是因為缺乏強力人物,改革機構的行政級別過低所致。于是,近期有消息稱,中央決策層對啟動新的第二輪電力體制改革非常重視,將大力擴充國家電力體制改革領導小組辦公室,將人員從原來的2人充實到18人,而且來自發改委、國資委、財政部的官員被列為辦公室的副主任,并由一位副總理親自主管,以增強該機構的行政執行能力。這一舉措顯然是為了使這場涉及多方利益的改革能夠更加順利地向前推進。

　　那些固執于競爭導向的改革者們,仍然在努力通過更高的行政權威來推動所謂的電力行業的市場化。國家電監會主席柴松岳在今年7月20日召開的電監會年中工作會議上就強調說,建立區域電力市場是電力體制改革的重要任務和重要方向,絕不能動搖。對區域電力市場建設運行中遇到的困難和存在的問題,要正確看待。區域市場建設本身不是目的,關鍵是要形成和確立電力資源的市場配置機制。

　　這些冀圖通過更高的行政權威來推動電力市場化改革的初衷也許是好的,但其內在的行事邏輯卻頗值得商榷。眾所周知,市場經濟的成長歷史,其實是一個行政權力逐步退出經濟領域的過程。因此從本質上來說,行政權力與市場深化之間是一對對抗性的力量。行政權力的擴張常常伴隨著市場的萎縮,而過度的權力介入則必然導致市場自身力量的削弱。更為重要的是,行政權力本身就如同毒品,它會讓權力的行使者上癮而不能自拔。一旦形成對行政權力的依賴,當權者就會通過不斷地強化權力進而把干預市場視為一種正當的行為。而現在,電力行業面臨的最大問題,就是行政權力的過度介入造成的。而這些信奉市場力量的改革者們,卻企望通過更強大的行政力量來推進他們想象中的市場化,那豈不是在自掘市場的墳墓？誰又能夠斷言,這更為強大的權力實體不會成為當前權力群體的替代者或是同盟者?對于這種顯然違背市場規律的改革能否取得預期成果,筆者深表懷疑。

　　為何不換個視角？

　　對于電力行業歷時四年之久的所謂以市場化為導向的改革,現在來看,最終的結局卻很難避免以無可奈何的失敗收場。這也不禁促使筆者反思,面對強大電力壟斷利益集團,改革者們所開出的“分拆藥方”真的會有出路嗎？公眾往往被市場化改革的鼓吹者所誤導,并對電力行業市場化充滿了無限遐想,仿佛競爭性的電力市場會很快形成,從而會給公眾帶來巨大的福利改善。但最終的結局卻往往事與愿違。

　　無可否認的是,電力行業當前最大的問題就是壟斷,尤其是電網公司。但是,試圖以廠網分開的拆分方式來打破壟斷,進而形成區域市場競爭格局的改革思路似乎有點不倫不類和過于天真。近期已有消息人士透露,當前電力行業改革所面對的最大障礙依然是如何實現徹底的廠網分開,以及在此基礎上的對涉及上萬億資產的電網公司的拆分。其實,電網企業本身所固有的自然壟斷屬性,以及電網安全和各個利益集團博弈的復雜性,將使得電網的輸配電的折分近乎天方夜譚。我們必須承認的一個事實是,電力行業存在著極強的專用性知識,系統內部人憑借信息壟斷優勢,擁有太多的手段來拒斥任何所謂的市場化要求,競爭所可能導致的電力系統潛在風險的暴露是任何人都承擔不起的。

　　更讓人無法理解的是,那些鼓吹電力市場化的改革設計者們所提出的改革方案本身就是一個蹩腳的市場化方案,從根本上已經明顯違背了市場化的本來要義。因為,如果是要建立以競爭為導向的區域電力市場,那就應該徹底打破電網企業與發電企業之間的準入界限,即一方面打破電網企業的終端壟斷,允許發電企業直接介入電網建設和終端供電市場;另一方面也應允許電網企業投資于發電企業,實現縱向一體化。也就是說,所謂的市場化應該是整個電力行業的市場化,而不是按照既有方案,只是在發電領域實現市場化。單在發電一側推動市場化競爭,而對于電網公司卻依然保持著區域終端壟斷地位,這是明顯的單邊市場化改革。

　　按照筆者對競爭性市場的理解,一個完整的競爭性電力市場必須保證由多個發電企業和多個電網公司構成,并且允許兩個領域之間的相互滲透。如果有很多的發電企業,卻僅有一個需求者——電網公司,那么買方壟斷就必然導致針對發電企業的壓價行為。為了防止這種惡意壓價行為,就必然要求政府對供電價格實施管制。但是過高的供電管制價格又會導致電網公司介入發電領域,保有發電資產,以實現整體利益的最大化。而對于發電企業來說,高專用性投資屬性意味著很高的行業退出門檻,這必然會誘發電網公司對發電企業的敲竹杠行為。電網公司這種強烈的機會主義行為動機,將誘發發電企業通過收購電網公司進而實現縱向一體化的強烈動機。面對這樣的市場化動機,政府就只能通過一系列的行政管制來限制二者的相互滲透以及電網公司基于規模經濟的擴張沖動,從而破壞電力市場化本身的固有內涵,而所謂的電力市場也就只能是跛足的市場。

　　依據筆者的判斷,當前推進電力行業實質性改革的關鍵,不應是急于通過“分拆”來推動所謂的區域電力市場的形成,而是應提高電力行業的透明度,以盡力減少公眾和外部監管者,與電力系統內部人之間的信息不對稱。電力行業改革要實現關鍵性的突破,不能再一味地從打破行業壟斷入手(電網的自然壟斷屬性決定了這樣的改革思路根本無法實現最終的改革目的),而應盡快從企業的微觀治理層面切入,從而尋求一條突破現有約束的切實可行的改革路徑。換句話說,我們為何不能承認電力行業尤其是電網公司的壟斷合理性？如果認可了這種合理性,我們就可以通過引入公共企業治理機制,來規范壟斷企業的運營。而從國外的經驗來看,對于公共企業的治理,主要應從內外兩個方面推進企業治理制度的建立和完善。

　　在外部治理方面,必須大力推進公共企業的財務和經營信息公開。其實這從理論上再簡單不過了,作為全民所有的公共企業,其內部經營和財務信息本就應該對全體國民實現公開透明。這正如上市公司的重大經營活動信息被嚴格要求向股東及時準確地披露。可是我國的公共企業在這方面的所作所為卻表現得最差,具有壟斷地位的公共企業儼然成了某些利益群體的獨立王國,企業內部經營的重大信息,包括收入分配等信息缺乏定期向全體國民公開披露的機制。沒有公開的信息披露機制,也就談不上外部監督的有效性。實現信息透明化,才是建立有效外部監督的基礎。

　　除了外部監督之外,在企業內部治理機制上,公共企業同樣適用上市公司的治理原則,即通過成立董事會或公共決策委員會,建立以董事會或委員會為核心的企業決策機制。但與上市公司不同的是,公共企業的董事會或公共決策委員會必須由更多外部人士出任董事或委員,建立一種制衡的權力關系和均衡的決策體制。在這一點上,我們完全可以借鑒歐洲國家公共企業的治理經驗。歐洲很多國家的法律都規定,必須保證職工代表和相關利益者代表在公共企業董事會或監事會中的地位。比如在法國,大型國營公司都施行“三方代表制”,即政府委派的代表、職工代表和企業經營活動的相關利益者各占1/3組成董事會,由此形成權衡多方利益的決策機制。通過內部治理機制的建立,就可以在公共企業內部形成有效的權力制衡關系,從而體現公共企業經營決策的社會化要求,這其中當然包括公共企業內部的收入分配決策。

　　只有按照上述制度安排形成公共企業的內外部治理機制,才能從根本上解決壟斷企業收入分配不公的難題,更能有效避免欺騙公眾的減薪鬧劇的再次上演。當前的社會,公眾已再禁不起忽悠了,這類欺騙行為不僅在損害公共企業的信用,更在損害政府的信譽,而這樣的代價無疑是非常巨大的。