·前言·

　　中國的電力供給，始終游走于短缺與過剩間。

　　上世紀60年代開始，中國進入了長期的電力短缺期，至1986年，短缺超過了總發電量的20%。1997年，電力供需達到平衡。到了1999年，電力過剩10%。2002年再次出現電力短缺，2005年全國26個省(市、自治區)經歷了電力短缺，為1990年代以來最為嚴峻的一年。今年，電力供需大體平衡，但2007年電力過剩似乎成為定局。即便如此，電力投資仍熱度不減，推動了中國固定資產投資的旺盛。

　　中央政府從2003年開始發出警告，一方面出于經濟過熱隱慮；另一方面，中國需要更合理配置產業資源，保護日益遭受破壞的環境。而此時，內蒙古新豐電廠違規投資受到中央嚴厲懲治則寓意深刻。

　　不過矛盾在于，電力行業壟斷色彩依舊明顯，利潤豐厚，蜂擁而入者當然很多。另一方面，地方政府急于發展經濟，特別對于資源大省，不發展電力難以擺脫產業末端之困。

　　那么，我們該如何走出電力過剩與短缺循環怪圈？該如何理順電力投資體制之困？更進一步，如何打破壟斷，使資源配置更高效率，全民享受電力競爭帶來的福利？

　　本報誠邀廈門大學中國

　　本報記者 劉 巍 北京報道

　　1. 電力調控

　　主持人：2003年，隨著國民經濟進入新一輪增長周期的上升階段，部分行業出現盲目擴張，導致煤、電、油、運全面緊張，引發電力投資大熱。于是自2004年，發改委等有關部門叫停數十個新建項目。今年，為抑制整體經濟過熱，央行亦采取一系列緊縮措施。到目前為止，這一系列的電力調控措施，是否減緩了電力可能過剩的擔憂？

　　林伯強：我認為這些調控措施并沒有起到應有的作用。也就是說，即使大家基本上明確了2007年會出現電力過剩，但電力投資的熱情依然存在。這次內蒙古新豐電廠就是一個最好的說明，該廠起初是因為發生重大施工事故而引起關注，并被發現為明確叫停后卻依然在建的電力項目，恐怕其他地方類似的違規項目也不在少數，只不過沒有被重視而已。

　　趙建平：我認為中國目前對電力行業的調控主要以行政手段為主，比如發改委通過核準制度或直接叫停一些電力項目，還是比較起作用的。據我所知，現在違規的新建電力項目很少，主要是一些投入了初期建設的項目不愿意停止，企業不愿意蒙受損失。根據有關方面的估計，今明兩年的投產機組將達到高峰，隨后會有所下降。在建和新開工項目中，低效率，高污染的小機組比例已明顯減少。而升息、緊縮信貸等宏觀調控措施對電力行業的影響并不顯著，畢竟電力沒有一個成型的市場，壟斷程度高，對于利率等反應不敏感。

　　沈明高：電力行業對加息不敏感，主要有兩個原因。第一，現在我國流動性很充沛，加息只是一定程度上收縮銀行貸款，但是很多大的國有電力公司可以通過發債、票據融資獲得低成本的資金，除非目前的低市場利率也同時得到改變，否則投資增長速度很難降下來。當然這次加息跟以往有所不同，即長期貸款利率提高，可能會對中長期項目有所影響。第二，在壟斷的情況下，決定一個項目上不上主要不是看成本，更關注的是是否存在潛在的電價上調的可能性，而地方政府更關心稅收的增長。何況利率本身是一個以市場為基礎的貨幣政策工具，當它遇到電力這個壟斷行業時，不可能有多大效果。所以電力行業不能只依靠經濟手段調控，行政干預是必要的。而且依過去的經驗來看還是比較有效的，否則就不會出現前一輪的短缺。但同時從較長時期來看，這種行政調控同時又是不成功的，過猶不及。

　　此外，我認為對過剩這個概念的定義需要很謹慎，不能只看現在的需求和產量之間的缺口，更應該動態地看這個問題。比如現在

　　主持人：剛剛提到內蒙古新豐電廠的違規案例，那么為什么在電力過剩的強預期下，在全國進行宏觀調控抑制整體經濟過熱、固定資產投資過熱的情況下，電力投資熱情仍然不減？

　　林伯強：電力過剩主要有兩方面原因。一方面，因為電力行業基本上是國營企業，國營企業的經營特點是以大為先；對地方政府來說，電力屬于資本密集型產業，對GDP、地方稅收都有很大的促進作用；對于銀行來說，以往電力項目貸款的效益較好，而且償還資金比較及時，所以政府、企業和銀行都有電力投資的沖動。其實在正常情況下，即使三者加一起也未必能引起大過剩，因為國家不會允許這么瘋狂的電力投資，但在電力短缺時，地方政府有充足的借口，國家也很為難。所以說，短缺為電力投資沖動和電力過剩提供了環境。

　　另一方面，因為電力企業和銀行基本都是國有的，所以即使電力過剩時電力行業的效益下降，銀行也不怕。因為電價由國家決定，到時國家可以通過提高電價來減輕電力企業的虧損，所以電力企業也不怕。

　　趙建平：另外，內蒙古的這些違規項目大部分是前幾年違規大潮期間開工的，可能沒有按規定停止整頓。內蒙古事件只是全國違規事件中的一個縮影，違規事件之所以屢禁不止，是由于違規效益往往大于違規成本。過去幾年中，幾大發電公司在擴大規模的競爭中，違規多的公司明顯占了上風。也有一種說法，沒有前幾年的電廠建設違規，電力短缺還要持續更長的時間。

　　主持人：內蒙古這類內陸省區，因資源豐富，人力成本和運費較低，發展電力行業可能是促進其經濟增長最有效的方式，那么如何解決中央宏觀調控對地方政府發展經濟之間的矛盾？

　　林伯強：地方政府利用自身優勢發展經濟本身是沒有錯誤的，但要考慮到整體情況。比如建電站是內蒙古的優勢，但是也得把電賣出去才能實現這種優勢，否則就是浪費。中國并沒有形成事實上的電力市場，還不是誰的電價便宜誰就有競爭優勢。每個省都會傾向于先考慮自己的電廠，如果不夠再到省外購電。而且在大多數都是國有企業的情況下，國家也不會讓一部企業因賣不出去電而倒閉。比如1998年電力過剩時，國家就是把發電額分攤給各發電企業，不會因為你發電成本低、價格便宜就多分你一些。從這個角度講，地方政府的這種發展思路存在問題。

　　沈明高：我覺得現在這個矛盾比原來還要大，為什么呢？原來的投資過熱都是以沿海地區為主，但是今年的投資過熱是以中西部內陸地區為主。今年上半年東部地區的固定資產投資的增長為26.9%，中部地區約42.1%，西部地區約34.4%。之所以會出現這種情況，與我國區域發展政策有關。平衡地區經濟發展是必要，但是我覺得仍然要考慮效率問題。按照傳統的增長模式來講，中部和西部要大發展，最可能的就是大幅度增加固定資產投資，但是這顯然與效率是矛盾的。例如，平均而言，中、西部每萬元GDP的能耗要比東部地區高得多。今年上半年全國能耗不降反升0.8%的其中一個原因，就是中西部地區的投資大幅增加，而它們的能耗標準很高。

　　中部和西部的很多大項目都有地方政府在背后支持，這些項目雖然對當地的GDP和財稅貢獻較大，但對老百姓的好處有限。真正要解決東、中、西老百姓的收入差距，我認為應該鼓勵勞動力向東部地區轉移，鼓勵城市化和經濟的適度集中化。在目前地區間的經濟發展不平衡與居民收入不平衡脫節的情況下，應該更加注重后者而非前者。

　　2. 跳不出的怪圈？

　　主持人：上世紀60年代開始，中國進入了長期的電力短缺期，至1986年，短缺超過了總發電量的20%。1997年，電力供需達到平衡。到了1999年，電力過剩10%。2002年再次出現電力短缺，2005年全國26個省(市、自治區)經歷了電力短缺，為1990年代以來最為嚴峻的一年。中國如何才能跳出這種大過剩與大短缺循環的怪圈？

　　趙建平：這種周期波動是無法避免的，但中國完全可以做得更好，將波幅盡可能的控制在較小的幅度內。考察世界上其它國家，美歐等發達資本國家的這種波動比較平緩，很少出現大的供給短缺或過剩，主要由于這些國家已經進入了經濟發展的成熟期，其經濟增長和對電力需求的增長率相對穩定，政府比較容易對未來電力需求做出較為準確的預測和規劃。而發展中國家，大多處于經濟快速增長期，各種風險并存，經濟增速的波動較大，所以國家很難對電力需求做出準確預測，因此也容易出現電力短缺的情況。

　　但中國與其它發展中國家不同，如印度等國主要是無法為電力行業提供足夠的資金，所以缺電，而中國目前最不缺的就是資金。即使是中國2003年出現較為嚴重缺電情況，更多的也是由于行政原因造成。1997年受亞洲金融危機影響，中國有關部門預測隨后幾年國民經濟會以7%左右的速度增長，電力則以5%左右增長。于是1998年政府為抑制國內出現電力過剩，要求三年內不許開工火電項目。不料2003年，經濟增幅達9.1%，隨后幾年電力需求增長率高達10%-15%，于是出現電荒。但總的來說，我認為電力過剩要比電力短缺造成的損失要小，電力建設還是應當適當超前，而且中國的經濟始終是向前發展的，一段時期后過剩的電力產能就自然消化掉了。

　　為平復電力供給不平衡的這種波動，國家應該制定一個更完整、更科學的預測和規劃體制。再者，應該漸漸讓國有電力公司上市，而且是真正的上市，完善國有企業的管理機制，這樣電力公司才能以利潤為導向進行投資。

　　沈明高：供給與需求貼近，這是一個理想狀態，主要有兩種方式：一種是通過行政干預的方式在電力過剩停止電力項目建設，電力短缺支持更多的電力投資。另外一種是讓市場來決定，讓企業決定什么時候增加投資什么時候減少投資。通常在價格剛放開的最初幾年里，價格波動會比較大，但隨著企業慢慢學會了如何看待價格信號，如何估計市場風險，供給跟需求的差距就會逐漸減小。現在的事實已經證明前一種方法——通過政府干預，達不到這個效果，既然如此，能不能讓市場試一試？

　　我覺得真正要對電力行業調控，首先應該重點管住國有企業投資，而放開外資和民營，讓它們根據市場的需求作為國有企業的補充，降低電力供求之間的波動。整個經濟中，目前國有企業的銷售收入占的比重只有30%多，而投資卻有50%左右是國有企業在做，顯然國有企業的投資效率是相當低的。所以，我認為應該對國有企業總體的發展方向有一個認知，起碼應該認識到在競爭性行業，國有企業的占比不應該再擴大，除非是一些特殊行業必須是國有企業占主導，但是我覺得在電力部門肯定不需要。

　　從這個角度來講，有沒有可能現在不再讓國企投資新的電力項目或者限制一段時間的同時，放開民營和外資投資電力項目的投資審批。這與1990年代末三年不準上火電項目不同，因為并不是限制所有投資。在穩定總量的同時，允許增量調整，防止出現電力供給大起大落的可能。

　　其次，應該提高電力企業準入的環保標準、能耗標準等，這樣即使有新的電力企業進來，對能耗和環境的影響也比現存國有電廠的影響小得多。而且這也是一種限制方法，不是不批項目，而是要把門檻提高。

　　第三，進行信貸調控，比如電力剩余時，可以提高對電力項目貸款的要求，如采取有差別化的利率政策，但也不宜以一刀切的方式停止對電力行業內所有項目的貸款。也就是說，宏觀調控應該留有彈性，應該在調控中培育和發揮市場的力量，而不是相反。

　　3. 打破壟斷

　　主持人：我國發電裝機容量的平均造價從2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦。據專家測算，2003年至2005年，節約了1400億的投資。然而，2004年每度電平均上漲了2.84分，2005年平均每度電又提高了2.52分。巨大投資成本的下降帶來的卻是電價的不降反升，消費者未得到任何實惠，如何看待這個問題？

　　趙建平：消費者電價是由多個部分組成的，電廠投資造價是其中的一部分，此外還有運行成本如燃料、輸變電成本等。近年來煤價上升很快，環保要求越來越嚴格，投入加大，另外原來電網企業的凈資產利潤率一直很低，影響企業的長期發展，這些因素都會導致用戶電價上升，但這兩年電價上調的幅度是否合理，我也沒有詳細的數據來求證。總之，改革不一定就直接導致電價下降，關鍵看是否真正建立了有利于競爭、降低成本、提高效益的價格形成機制及有效的監管體制，但目前這些尚未完全形成。

　　林伯強：現在變得很滑稽，缺電的時候電價上升，這是可以理解的，供不應求導致價格上升。但電力過剩時電價還可能是上升，因為如果電力企業從發電5000多小時減到3000多，煤價不變，必然會造成電力企業虧損，只能通過漲電價減小企業虧損。也就是說，中國電價是缺電也漲，過剩也漲。這次電價上調是因為煤價上升，電力行業虧損，未來因為電力過剩虧損，道理是一樣的。所以很多人都說銀行貸款不慎，其實不是銀行看不到風險，而是不怕，因為銀行知道把錢貸給電力行業，只要電價一漲貸款肯定能收回來。電力行業的問題之所以難辦，就是由于國有企業高度集中。當然也不可能指望電力全部私有化，但是電力行業里必須要有足夠量的私營成份，我覺得如果能有30%-40%的私營企業，問題就簡單多了。因為私營企業以利潤最大化為目標，在預期過剩的情況下，是不會沖動投資的，也就是說如果只有60%的電廠在繼續投資，40%企業不投，也許就不會產生大過剩了。

　　主持人：有人認為，目前國家電力公司的企業組織壟斷僅是表象，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是“改體不改制”，您如何看待這種觀點？中國目前已經實行廠網分開，但改革效果并不佳，接下來是否還要按原來的改革方案進一步進行主輔分離和輸配分離？

　　趙建平：我一直覺得中國的電力體制改革目標不是非常明確。雖然前期的廠網分離、拆分電力公司的確打破了原來一家公司壟斷的局面，但也并沒有真正的引入競爭，效果非常有限。所以接下來，政府部門應考慮的是中國電力改革目標是什么？如何達到這些目標？都說要建立完全競爭性的電力市場，但很少有人知道其中的內涵。

　　我認為主輔分離是很重要的，不僅電力行業，而是中國所有的國有企業都面臨的這個問題。中國的企業總是追求規模、追求全面，銀行都要去建賓館，以致很多資金、精力等都投入到輔業當中。其實大而全的模式未必就能產生范圍經濟，這也是中國第三產業發展緩慢的原因之一。因為在這種情況下，很多原本應該由社會上的專業公司來做的服務，結果卻被企業自己的相關部門承攬下來，畢竟大家都比較喜歡用自己人。

　　而至于輸配分開，我目前倒看不出實際效果。電網公司是由國家壟斷的，即使拆分，恐怕也很難打破壟斷的現實，最多就是變大壟斷為小壟斷，變國家壟斷為地方壟斷而已。所以我認為目前情況下拆分的意義不大，應先做詳細的研究方案，但輸配成本應分離，有明確的成本機制和透明的信息。

　　中國電力改革中只注重如何拆分企業，而忽略了市場化改革所需的其它環境，比如法律體系和管理體系。由于電力工業的特殊，即使將行業拆分得再細，也不可能形成自己的完全競爭性市場。相反，如果法律監管體系不完善，無序的競爭反而影響整個行業的健康發展。

　　林伯強：當初覺得把原國家電力拆開就是打斷壟斷，但現在看來取得的效果不大，主要原因有三。一是分拆后恰好遇到電力短缺，當時首要任務是彌補短缺，發多少電都能賣出去，效率不是最重要的問題。二是拆分為幾家公司后，仍然都是國企，大家都是一家人，怎么競爭？三是電價和電力項目都由國家控制，分拆只是形式，并未涉及壟斷根本，改體不改制。我覺得等2007年電力過剩以后，競價上網就可以進行了。但即使競價上網也只是有限的競爭。

　　目前首要任務還是應該把電價和項目審批這個體制上的東西理順，使電力市場更像個市場，電價能為今后的電力投資提供一個比較準確的信號，這遠比拆分電網更重要。

　　我所說的電價放開，也不是完全放開，而是政府相關部門根據測算制定一個合理的價格浮動區間。按這種方法，國家既對電價有一定的控制，又可以使電價在一定程度上反映市場信息。第二，國家可以對電力項目做出更好的預測和規劃，然后由各發電商競爭投標，價低者得，將項目審批程序降低到最低限度(如環境，水等)。這樣，私營投資的熱情也會比較高了，我覺得可以至少形成相對有限的競爭。

　　沈明高：允許電價在一個區間內波動，我倒覺得是一個辦法。但在壟斷的情況下，不僅要設價格的波動區間，還要經常調整這個區間。比如，如果電價緊逼區間上限，可以往上再適當放寬一些。而通過招標的形式確定項目投資，要充分考慮到國有企業對成本不敏感的特點，所以還要同時引入破產機制，硬化國有企業的預算約束。