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張曉玲/文
溫州市是較早實施留地安置政策的城市之一，也是目前對安置留用地管理的政策設計較為系統和完備的城市。政府在相關政策中對安置留用地的面積指標、位置、土地開發的用途及產業比例、收益分配辦法等，均作了詳細規定，政策透明，操作規范，受到了被征地農民的歡迎。
實踐表明，在人多地少、市場發育程度較高的溫州，留地安置政策對解決被征地農民的長遠生計發揮了重要作用。四年前，筆者曾到溫州進行征地制度改革專題調研，據當時對市郊某村的粗略估算，該村村民獲得的安置補助費(現金)為3萬元/人，但從安置留用地開發中獲得的收益卻高達8萬~9萬元/人，這說明，被征地農民從安置留用地的開發中獲得的收益遠遠高于現行法規規定的現金補償。而本次記者在溫州的調查再次證實了這一點。正是從這類案例中，我們看到了留地安置政策的強大的生命力。
其實，留地安置并非我國特有的做法。世界各國征地補償的方法一般以貨幣補償為主，但考慮到在土地評估技術不盡完善和地價上漲、被征地人所獲得的補償費難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國家也相應規定了一些例外的非現金補償方式。比如日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償(包括耕地開發、宅地開發)；德國也有代償地的補償、代償權利的補償。這些非現金補償方式不僅可以促進土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現金補償之外有效的輔助補償方式。相比之下，溫州的政策不僅符合當地實際情況，也與國際經驗相接軌。
當然，留地安置在很多地方都存在一定的管理難度，特別是在安置留用地的位置選擇、用途確定及與這些相關的利益分配關系的確定等，均是管理中不可避免的難點。有待于各地在實踐中進一步探索。
透過留地安置政策，值得我們關注的更深層次的問題是：
其一，對安置留用地的開發，究竟是被征地農民原本擁有的權利，還是政府給予的優惠？本質上說，留地安置是在現行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，給予了農民一定的參與城市土地開發并獲取相應收益的權利，也就是說，在現行制度不允許集體建設用地進入土地市場流轉的制度下，政府對安置留用地所給予的優惠政策，顯現出了強大的優勢。當然，從土地管理制度改革的趨勢看，隨著社會主義市場經濟的不斷發展和土地要素市場的逐步發育，集體建設用地依法進入市場流轉，將不可避免，這是安置留用地管理需要進一步思考的問題。
其二，如何讓被征地農民分享城市土地開發的增值收益？從溫州和其他很多城市留地安置的實踐都可以發現，被征地農民從安置留用地開發獲得的收益大大高于現金征地補償標準，有的高出數倍甚至幾十倍。這實際上體現了現行征地補償標準與土地市場價值的差值，是城市土地開發中的增值收益。而留地安置政策的真正內涵是讓被征地農民獲得了一定份額的土地增值收益，而其他的安置政策目前還難以達到這個效果。而新型征地制度設計的目標之一，就是不需要通過留地，也能讓被征地農民分享城市土地開發中應得的增值收益。這正是很多學者正在呼吁的、政府官員和主管部門正在逐步推進的、很多農民正在不懈努力爭取的格局。(作者為國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師)
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