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特約評(píng)論員 劉煜輝
2006年春，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)頗有些“山雨欲來風(fēng)滿樓”的味道，全國(guó)房?jī)r(jià)出現(xiàn)上漲，北京3月份期房均價(jià)同比上漲19.2%，房?jī)r(jià)首超上海，深圳平均房?jī)r(jià)在全國(guó)首次沖破萬元大關(guān)……距離“國(guó)八條”出臺(tái)，還不足一年。5月17日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議出臺(tái)六條房地產(chǎn)調(diào)控措施，與上次不同的是，這次調(diào)控明確地指向了地方政府。
按照現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑，工業(yè)化和城市化被認(rèn)為是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大引擎，二者有著很強(qiáng)的邏輯演進(jìn)規(guī)律，即工業(yè)化發(fā)展到一定階段，產(chǎn)業(yè)就形成了集聚功能，這時(shí)城市化自發(fā)地跟進(jìn)；隨后才是服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的興起。但是中國(guó)的城市卻已經(jīng)明顯地看不到這些特征，沒有服務(wù)業(yè)的興起，沒有第三產(chǎn)業(yè)的壯大，城市發(fā)展完全演變成依托于房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。地方政府全面介入城市化與房地產(chǎn)投資。為什么？
現(xiàn)行體制下地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，造成地方財(cái)政困難。分稅制改革之后，一方面在稅收分享上，地方政府能取得的比重在一定程度上降低；另一方面，中央又把更多的事權(quán)層層下放給地方政府。這造成地方的財(cái)政支出比重過大，財(cái)政自給率大幅下降(以稅源最為充沛的浙江省為例，在1993年，浙江的財(cái)政自給率是133.27%，1994年以后這一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地區(qū)的財(cái)政困難可想而知)。那么，當(dāng)?shù)胤秸炯?jí)財(cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出的時(shí)候，地方政府就只有兩個(gè)選擇：一是尋求中央的轉(zhuǎn)移支付；另一個(gè)則是謀求向預(yù)算外發(fā)展。
隨著中央對(duì)地方政府收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費(fèi)在預(yù)算外收入中的重要性大大減低，相比之下，土地出讓收入的地位舉足輕重。很多地方政府的土地出讓金收入占其預(yù)算外收入的60%以上。
一般而言，絕大部分公共品都會(huì)使多數(shù)地方政府不堪重負(fù)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)行市政債券是地方政府進(jìn)行資本融資的重要方式。但中國(guó)1995年頒布的《擔(dān)保法》規(guī)定：除國(guó)家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方財(cái)政(政府)不能向國(guó)內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。這意味著，目前地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效的。所以中國(guó)的地方政府只能轉(zhuǎn)而經(jīng)營(yíng)土地。
僅有土地還不行，還得考慮怎么才能穩(wěn)定地獲得高利潤(rùn)。當(dāng)農(nóng)民的農(nóng)用土地變成城市建設(shè)用地的時(shí)候，土地性質(zhì)由原來的集體所有變成國(guó)有，地方政府則變成了非農(nóng)建設(shè)用地的所有者。而現(xiàn)行法律規(guī)定的對(duì)失地農(nóng)民和集體的補(bǔ)償，主要依據(jù)是土地在作為農(nóng)業(yè)用地時(shí)的價(jià)值。這就意味著政府給農(nóng)民土地補(bǔ)償時(shí)，只承認(rèn)農(nóng)民把土地作為農(nóng)用地時(shí)的產(chǎn)值，而土地作為非農(nóng)用地以后巨大的級(jí)差地租事實(shí)上與農(nóng)民無關(guān)。而地方政府則在此過程中成了土地級(jí)差收入的合法所有者。
接下來，對(duì)于地方政府而言，就是如何把征到的土地盡可能地賣個(gè)好價(jià)錢。事實(shí)上，即便是有了以上地根制度，地方政府也不能一下子就能實(shí)現(xiàn)一本萬利。據(jù)國(guó)研中心課題組調(diào)查，現(xiàn)在地方政府征來的土地基本上是這樣分配的：30%～40%左右的是用作基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地；30%～40%左右作工業(yè)用地；另外大約還有30%，就是商業(yè)和住宅用地，其中有一半要建經(jīng)濟(jì)適用房，也就是說只有15%才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。
基礎(chǔ)設(shè)施用地是需要政府大量投入的，而工業(yè)性用地涉及到地方的招商引資，產(chǎn)值和稅收同樣是地方政府政績(jī)函數(shù)的選項(xiàng)。一般來講，這些用地，如果跟土地開發(fā)的成本打平就算非常不錯(cuò)了，多數(shù)情況是倒貼。經(jīng)濟(jì)適用房也如此。因此，地方政府要想從土地上獲取利益，就必須拿占總數(shù)15%的商業(yè)用地，賺大于另外85%的非營(yíng)業(yè)性用地的成本才能有利潤(rùn)。所以在此機(jī)制下，地方政府自然要拼命地炒高房地產(chǎn)。
現(xiàn)在，我們與其學(xué)筑壩堵水的鯀，不如效仿挖渠疏導(dǎo)的禹。解決中國(guó)房地產(chǎn)問題，需從源頭上解決地方政府融資機(jī)制問題。即便是建立所謂土地儲(chǔ)備制度和房屋儲(chǔ)備制度，也很難真正發(fā)揮調(diào)控房?jī)r(jià)的作用。從土地儲(chǔ)備制度來看，現(xiàn)在地方政府只可能從形式上滿足了中央的要求，由于地方政府本身是土地的主要賣家，從經(jīng)濟(jì)的角度來講，他們當(dāng)然希望土地價(jià)格越高越好，當(dāng)然沒有平抑土地價(jià)格的動(dòng)力。在土地出讓方面他們更多考慮的是財(cái)政收入的壓力和城市規(guī)劃發(fā)展的需要，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)做不到根據(jù)土地市場(chǎng)的供求關(guān)系來決定每年或者每個(gè)季度的土地投放量。另一個(gè)方面，對(duì)于建立廉租房制度保證低收入人群住房需求，地方政府依然會(huì)因財(cái)政壓力而積極性不足。
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