電力投資：過剩還是不足

　　前言

　　繼2001年、2002年和2003/2004年三次電力行業調研后，凱捷咨詢于2005年7月開始進行了第四次電力行業調研。與以往不同的是，本次調研集中于中國電力行業，調研的題目是：《在多重需求和放松管制條件下的中國電力行業投資》。

　　本次調研關注的是：中國電力行業未來幾年的投資機會和風險，以及不同背景投資者可能采取的投資策略以應對挑戰。本次調研有4個議題：

　　* 中國電力投資如何滿足經濟強力增長帶來的電力需求持續增高的要求？如何估計電力投資的周期性影響？

　　* 綜合考慮燃料價格、環保要求、決策周期和建設周期等因素，各類電源的適當組合比例如何？投資者對煤電、

　　* 在逐步開放的電力環境下，電力企業如何應對日益激烈的競爭？

　　* 如何優化中國電力市場監管體系, 提高改革的透明度，引導更多外資參與電力投資？　

　　電力依然短缺

　　中國電力行業目前正處于供不應求的狀態，即使未來兩年內能夠達到供需平衡的局面，但長期來看，中國電力仍然面臨著短缺

　　中國電力行業從2002年開始一直面臨著電力短缺的局面，每年都出現一些省級電網高峰期拉閘限電的現象。缺電嚴重地區如浙江，甚至在部分時間段對一般企業采取每周供4天停3天的措施應對電力短缺的局面。短缺的持續嚴重影響經濟發展。

　　本輪電力短缺的原因有四個方面：

　　第一，經濟的高速增長拉動了電力消費的快速發展。 從2000年開始，中國電力消費需求的增長超過了GDP增長的速度，電力彈性系數保持在1.2以上。中國高能耗行業的快速發展極大的促進了電力消費的增長。

　　第二，周期性短缺，1997年電力出現過剩后 ,國家開始對電源建設項目進行調控。但中國的經濟增長周期與電力建設周期表現出強的不匹配性：平均而言，一個電力項目建設周期約需四年，而經濟增長的典型周期卻在九年左右。當經濟處于經濟周期的上升期，需求旺盛時，電力投資也隨之迅速增長；但是，等到項目建設完工投產時，經濟形勢往往已處于周期的下降區間。此時，已經形成的新增裝機容量與逐漸下滑的電力需求量的巨大落差，往往造成電力"過剩"表象。

　　第三，政府規劃前瞻性缺乏和項目投資審批的體制剛性加大了供需波動。在現在體制下，根據最新一輪周期波動行情而做出的電力規劃和投資趨勢判斷往往是“滯后”的：例如，“十五”電力發展的規劃曾預測：2001年到2005年電力消耗的年均增長率為6%，這是依據1995年到1999年經濟波谷期間的增長率作出的。但是，在該計劃實施的前三年，實際的年均增長率達到了預測數據的2倍以上。 在項目的審批制度下，規劃的調整決策將導致兩種傾向，電力過剩時停止審批(基于低增長率制訂規劃)，而短缺時大量審批(基于高增長率調整規劃)。最終，根據短期需求波動進行規劃和項目審批調節反而成為周期性“過剩”與“短缺”的原因之一。

　　第四，中國的電力負荷中心與煤炭資源中心相互分離，煤炭運輸瓶頸的存在使得燃料供應緊張，這影響了電力正常的生產和供應，加劇了電力短缺局面的出現。

　　長期短缺投資缺口巨大

　　中國2005年投入運營裝機將肯定超過5億，已成為僅次于美國的世界第二大裝機容量的國家。行業內普遍認為，到2007年左右將會出現電力供需平衡的局面。但要指出的是，這種平衡仍是短暫的，長期來看，中國電力工業的任務是克服短缺，尤其是中國人均的電力裝機和消費都還只有世界平均的一半。

　　根據中國政府的2020年實現GDP翻兩番(相對2000年)的戰略規劃，采用行業常用的電力彈性系數法對未來電力需求進行預測，到2010年中國需要實現投入運營裝機7.5～8.2億千瓦，到2020年則應該達到11.5億～13億千瓦之間，也就是說未來每年需要平均投入運營4800萬千瓦以上的裝機。這相當于每年增加三分之二英國或兩個瑞典全部的裝機容量，任何投資者都不應該忽視這個長期存在的巨大市場。但從投資反應機制來看，未來15年內，由于市場信號的失真問題、計劃審批的剛性問題，階段性電力供應依然面臨周期性的“短缺”。

　　如何解決現階段面臨的電力短缺？被訪問人士的觀點是，應該從供給側和需求側兩方面著手：從供給側來看，需加強電網建設、增加裝機容量、打破區域間壁壘和調整電源結構，減少煤炭的運輸瓶頸；從需求側來看，需要采取各種有效措施加強需求側管理，提高電力利用效率，實現峰谷電力平衡。

　　之所以有很高比例的人選擇加強電網建設，是因為多數被訪者認為電網建設遠落后于電源建設，電網已成為“瓶頸”，使得富電地區和貧電地區不能夠互供互送。加大對于電網建設的投資，使得各區域電網之間、區域電網內部的各省之間能夠實現電力的統一調配。

　　選擇打破區域間壁壘的被訪者認為，很多情況下區域間壁壘特別是省間壁壘嚴重影響了電力的互連互供，打破這種“地方保護主義”的壁壘對于中國電力行業的發展特別是區域市場的建設非常有必要。

　　盡管由于政府的宣傳，使不少用戶日益認識到需求側管理的必要。但研究表明不少行業專家和業內人士認為中國電力行業并沒有真正理解需求側管理，需求側管理還有著巨大的發展潛力，電價的改革是一個重要因素。

　　訪談中，行業內人士還指出，從長期來看，應該結合產業結構調整、限制高能耗產業在中國的不合理擴展來解決電力供需平衡問題。值得注意的是，少數選擇了“其他”的人認為，要從根本上解決電力短缺，應該調整國民經濟產業結構，改變目前的經濟增長方式，走循環經濟的道路，建立

　　行業整合趨勢明顯

　　國有企業仍是電力行業主力軍，但資產分散，有行業整合需求。

　　目前國有企業仍然是發電領域的主力軍，牢牢控制著發電行業。但同時要注意到，國有企業雖然是發電領域的主力軍，資產卻分散在5大央企、地方國企和其他央企中，存在規模不經濟和分散競爭狀況，需要行業整合實現資源有效利用。

　　由于發電行業具有自然資源有限稀缺，并且提供產品同質等特點，因此電力行業比較適合有一定規模集中度的競爭市場。研究小組認為，目前的中國電力行業發電側有整合重組的需求，以便于在發電領域形成有效配置資源的市場。

　　行業未來將會出現集中的趨勢

　　由于行業內的這種投資、重組和整合，預計中國電力行業未來將會呈現逐漸集中的趨勢。行業內人士普遍認為：未來“五大”發電集團市場份額將增加，因為“五大”發電集團由于具備在融資、項目審批、規模經濟等方面的優勢，未來市場份額會進一步增加，而外資新增總量沒有大增長的話，市場份額會進一步減少。

　　“五大”集團積極擴張，利弊共存

　　目前電力企業特別是5大發電集團都在全國范圍內積極擴張，爭搶發電資源。國有發電企業特別是 “ 五大”的這種規模擴張，積極作用方面會有利于解決短期的電荒問題，可以使電力供應能力達到滿足需求的平衡點，并為未來“競價上網” 等電力體制改革創造有利條件，同時增加了這些企業的實力，能夠獲得市場領先的優勢地位。

　　但同時國企的積極擴張也有不利的一面，由于發電資產規模的迅速擴張，發電側主要企業的財務風險有所增加。這是因為發電企業急速擴張中建設資金不足主要通過借貸來解決，從而使得企業資產負債提高。目前主要發電集團的資產負債率普遍增高，部分企業超過了70%，財務風險加劇，“五大”集團資產負債率與國資委評價指標要求相比普遍略高，但與同類國外發電企業集團相比，仍處于可接受水平。

　　電力體制改革部分滯后

　　與2002年頒布的“國務院五號文”設定目標相比，中國電力體制改革的進程部分滯后。

　　管制放松在中國電力工業經歷了以下 階段。

　　第一階段開始的標志是1985年，中國政府頒布了《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，結束了發電側市場事實上的準入壟斷，鼓勵獨立發電商的進入，建立上網電價制度(Multiple Pooled Purchase Price)。1995年開始進一步允許外商獨立的電力生產商依據長期合同進入電力投資市場。這些措施，扭轉了在上個世紀70和80年代全國性嚴重缺電的局面。

　　第二階段改革要點包括：1997年成立國家電力公司，為1998年撤銷電力工業部創造基礎；隨著行政管理職能移交到當時的國家經貿委，形成經貿委和計委等部門管電的局面；1999年4月，“廠網分開，競價上網”開始在上海、浙江、山東、遼寧、黑龍江、吉林六個省市先行試點。通過這些措施，為進一步市場化改革創造了體制條件。

　　第三階段開始的標志是2002年3月，國務院頒布關于電力體制改革有關問題的5號文件。5號文件要求在2000年至2005年間實現下列目標：重組和分離發電和電網企業；實現競價上網，建立電力市場運行規則和行政監管體系，初步建立競爭、開放的區域電力市場，實行新的電價機制；開展發電企業向大用戶直接供電的試點工作。五號文件發布三年多來，取得了一系列重要階段性成果。通過重組國家電力公司的資產，組建了全國兩大電網公司、五大發電集團公司和四大輔業集團公司，實行了產權關系上的廠網分開。

　　另一個重要成果是在2002年建立了國家電力監管委員會(SERC)負責監管規則的制定和執行，并在項目準入和價格制定方面與發改委配合。

　　電監會指導下，在東北、華東等區域開展了區域電力市場的試點運行和模擬運行；2005年5月1日進一步出臺《電力監管條例》和上網電價、輸配電價、銷售電價《管理暫行辦法》。電監會在逐步強化它的依法行政地位，并通過在各地的派出辦事機構網絡，提高監管的效率。

　　五成受訪者指電改滯后

　　一方面，電力體制改革已經邁出了十分重要的堅實步伐，另一方面我們也看到，自2002年底廠網實現分離后，改革的推進速度呈現放緩的跡象：原計劃2003年推出的區域發電市場到現在還處在試點階段；電荒的出現使得競價上網不具備條件、“主輔分開”的舉步維艱使得輸配分離、配售分離目標在短時間內難以實現。

　　從調查結果來看，51%的受訪者認為電力改革進程滯后；也有不少被訪專家認為過去的幾年，由于電荒和廠網分離同時發生，對于電力運行的系統安全性和設備使用壽命形成了一定負面影響。

　　有25%的受訪者認為不好評價，他們認為和五號文件設定的目標相比，電力體制改革部分內容固然滯后，但中國電力體制改革也取得了不錯的成果，特別是“廠網分開”和獨立的電監會的設立，具有重要的戰略意義。另有11%的受訪者認為電力體制改革是超前的，其理由是中國電力體制改革計劃本身就是超前的。另外13%的人認為電力體制改革是適中的，基本上按計劃在走。

　　我們認為致使改革滯后的原因是多方面的：

　　首先，改革的推開遇到了一個不好的時機：2002年底廠網分開邁出了第一步后，緊接就出現了持續到現在的全國性電力供需緊張。嚴重短缺的條件下，推動“競價上網”的必然結果是電價上升。

　　深層次和更加微妙的滯后原因在于放松管制對于不同政府主體利益的影響不同，即使在電力放松管制處于領先地位的歐洲，改革的進程也受到多方力量博弈的影響。中國也不例外：除了中央部委的權責調整引發不同理解外，尤其是不同的地方政府對于中央制定的改革目標執行力度難免會時常受到本地區利益的影響。比如地方政府更加擔心電價和能源價格提高對于地方經濟發展和穩定的影響。

　　因為存在多種政治上和技術上的滯后因素，電力體制改革的推進不僅要規劃階段性目標，更需要制定一個透明度高的、因果關系明確、根據情況可以調整的實施“改革路線圖”。

　　業內人士對下一改革并不樂觀

　　研究結果顯示，改革滯后的事實本身確實對行業內人士的信心產生了影響。從問卷的統計看，行業內人士對于改革下一步目標的實現并不樂觀。

　　對于 “競價上網”目標，有88%的人認為仍然需要3年以上才能夠實現，更有36%的人認為需要5～10年方能夠實現。對于“輸配分開”，只有7%的人認為能夠在1～3年內能夠實現；有62%的人認為需要5年以上的時間，甚至有21%的人認為需要10年以上的時間才能夠實現輸配分開。

　　監管當局需解決若干關鍵問題

　　調查結果顯示，業內人士首先希望行業監管部門在三個領域采取措施推進電力體制改革，分別是：市場運行規則，理順價格體系，明確推進改革的權利和責任。

　　關于市場規則建立，又可以分為三個角度，首先是如何推動電力工業價值鏈的進一步分離和重組。發電側的參與者通常抱怨競爭的不公平性，因為在輸配和銷售環節排除了競爭。由于主輔分離遲遲未能、而且在短期內也難有實質性推動，造成電網企業的真實經營成本無法厘清。盡管這個問題復雜，但國外的經驗是要從建立計算規則入手，減少交叉補貼的范圍和程度 (the so called ring fenced model)，在一個過程中逐步調整規則，使得成本計算精確起來。只有這樣，才能為輸配分離和輸配電價改革創造條件，也能使得電網投資的回報預測成為可能。

　　市場規則的另一重要方面是如何推動電力市場運行環境的改革：比如在市場準入和上網定價方面行政因素的影響和各級政府在一定程度上的干預；信息技術等手段加強電力上網的“三公”調度，提高調度和交易等信息對于參與各方的透明度。

　　市場規則建立的第三方面的呼聲來自國外公司和民營企業：如何形成各種主體公平競爭的環境。他們認為現有體制對于國有公司在獲得項目貸款方面、公司運行的成本控制方面管理不嚴，造成事實上的不平等待遇。

　　關于電價體系理順方面，在中國，作為電力市場化核心要素之一的電價長期以來是被扭曲的。中國目前的銷售目錄電價中，民用戶電價低于工業電價和商業電價，而發達國家民用戶電價都高于工業用戶電價。從美國來看，民用戶電價是工業用戶電價的1.8倍。從價格趨勢來看美國電價一直呈現上升的趨勢，而在七八十年代的能源危機期間，電力價格更是大幅上升，從1975年到1985年，電力價格年均增長率達到25%。國際經驗表明，在資源緊張的情況下，

　　電價上升是不可避免的。從中國目前情況來看，作為資源性產品的電的價格上浮也是不可避免的。因此，中國應該在資源性產品價格上浮過程中，逐步形成合理的銷售電價體系，同時應該采用階段式定價方式來保障低收入的居民，包括農村居民的最低生活電力需求不受到影響。

　　最后一個領域是關于采取何種措施保證行業改革推進的有效性？訪談者認為，必須引入更加有效的、按照里程碑管理來推進電力改革的領導手段，來解決各監管部門之間存在部分職責交叉、監管錯位、中央和地方利益在監管和改革中沖突的問題。

　　電力行業長期投資潛力大

　　中國電力市場投資長期有很大潛力，短期卻面臨不少不確定性，被訪談的投資者態度分化。

　　從長遠來看，中國電力行業仍然存在著巨大的投資機會，但是短期即將可能出現的電力平衡甚至過剩，也給行業投資帶來了隱憂。投資者更多擔心會不會再次出現1997年的電力過剩的局面。

　　被訪者在回答對行業投資環境判斷的問題時，分歧較大：有33%的受訪者認為目前是投資的好機會，他們十分看好電力投資，認為目前收益高，風險低；有13%的人員則持相反的意見，認為目前電力行業投資過度，電力行業即將出現過剩，風險非常高。大部分的被訪者(54%)則表示難以判斷。而對于投資風險的判斷也存在較大分歧：雖有41%的人認為風險高，但也有50%的人認為風險適中甚至低。

　　從經濟性角度考慮，各類電廠項目的投資合適時機不盡相同，但火電風險可能最大。由于項目的固有周期性，現在投資新建的這一輪火電項目可能會恰好趕上2007年左右的電力相對過剩；如果電煤價格居高不下，會使燃煤發電廠的利潤不斷下降；而目前電力設備價格也被過熱的電力投資建設帶動拉高，建設成本比以前提高了一倍之多。

　　需考慮更多非市場因素

　　問卷調研結果顯示，市場供需的基本狀況，即企業的贏利性和長期資本回報，仍是多數投資者決策首要考慮的判斷因素；緊排其后的影響投資決策關鍵因素是行政干預和政策調整、高位價格燃料及不明確的電價改革走向等，這些對于投資收益都會有直接的影響。在這個樣本群體中，環境立法和實施力度因素的對于投資決策的影響看來不是那么敏感�？磥碛绊懫髽I在中國電力項目投資決策的各個要素中，非市場因素影響的比例較大。

　　中國對外資需求發生變化

　　從引入外資角度看，中國市場的需求發生變化，由以資金需求為主轉向推動國企深化改革和引進技術與管理等。具體分析目前中國對引入外資的要求主要有：

　　國有企業進一步深化改革，需要通過引入戰略投資者和海外上市等方式實現產權多元化；

　　政府和國內企業更多期望外資能夠帶來先進的技術和管理；

　　行業發展規劃部門希望外資投入能有利于中國電源結構的戰略調整。此外在核電和新能源等領域，外商直接投資能有利于提高中國電力設備的國產化。

　　技術轉移是核電投資的關鍵

　　中國核電發展目標一直在不斷提升，2020年投運目標由2002年初的3200萬千瓦、2004年初增加到3600萬千瓦再到2004年底調整為4000萬千瓦，并另有1800萬千瓦的在建目標。按照4000萬千瓦的裝機容量計算，需要投資490億美元，如果加上1800萬千瓦的在建目標的目標測算，總投資將超過750億美元，中國將成為世界核電發展的中心，中國的核電市場將成為國際核電設備商巨頭的主要戰場。

　　對于外資企業來說，核電設備制造技術轉移是在這個市場上取勝的關鍵因素。訪談中，國內專家表示，盡管中國已基本掌握了第二代核電運營技術，但在獨立設計和制造百萬千瓦以上的核電站方面仍有欠缺。

　　風能發電提供了機遇但尚需謹慎

　　中國2005年頒布了《可再生能源法》，為以風能為代表的新能源贏來發展空間；根據國家發展規劃，到2020年要投產4000萬千瓦的裝機，其中風能為2000萬千瓦，而發改委最近將2000萬瓶調整為3000萬千瓦。按照每千瓦裝機5000～6000元的裝機設備要求，這意味著中國存在1500億以上的風電設備市場，由于中外技術上的差距，短期內外資設備商將成為主導。

　　但作為風力發電的運營投資商也面臨一些不利因素，如目前建設成本偏高，同時風力發電廠一般偏離負荷中心較遠，相應的電網建設不足，存在輸送難題，再加上受技術和季節等因素影響，風電難以實現穩定的遠距離傳輸；而且目前中國尚沒有風電上網和電價支持政策的具體執行措施，所以投資運營尚需十分謹慎。

　　(原報告約3萬字，本報編輯中有刪節)