|
升級(jí)的娛樂，
升級(jí)的管束
——專訪文化部文化市場(chǎng)司副司長(zhǎng)張新建
記者 朱文軼
三聯(lián)生活周刊:比較新《條例》和1999年的《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，覺得最大的不一樣是，娛樂業(yè)被政策制定者更明確地看作一個(gè)產(chǎn)業(yè)了。能介紹一下這個(gè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在的概況嗎？
張新建:這個(gè)產(chǎn)業(yè)太大了，光北京就有2032家娛樂場(chǎng)所。娛樂業(yè)一直是在國(guó)家不鼓勵(lì)也從來不投資的條件下創(chuàng)造了大量的社會(huì)財(cái)富，并且被課以重稅。娛樂業(yè)的稅收高達(dá)20%，加上3%的文化建設(shè)基金，各種費(fèi)用累計(jì)要達(dá)到30%以上。據(jù)《2005年中國(guó)文化、文物統(tǒng)計(jì)年鑒》資料顯示，全國(guó)各類娛樂場(chǎng)所的增加值占總增加值的48.7%，成為文化娛樂業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)。
這都決定了政府部門要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，群眾的文化消費(fèi)需求修訂《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，來解決娛樂市場(chǎng)存在的現(xiàn)實(shí)問題。我一直認(rèn)為，娛樂業(yè)這個(gè)市場(chǎng)的每一步發(fā)展都反映了我國(guó)改革開放的水準(zhǔn)，它可以說是中國(guó)改革開放不同時(shí)期，第一個(gè)真實(shí)的縮影。
三聯(lián)生活周刊:這個(gè)市場(chǎng)好像是從1979年廣州東方賓館開辦的“音樂茶座”開始的，正好是改革開放開始。
張新建:我認(rèn)為中國(guó)的娛樂市場(chǎng)是先從舞廳開始的，而且原來是非營(yíng)業(yè)性的，就是機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)組織的團(tuán)體性非營(yíng)業(yè)性舞會(huì)，到了營(yíng)業(yè)性的舞會(huì)，由原來的不被國(guó)家承認(rèn)，到1987年被國(guó)家承認(rèn)。
“音樂茶座”主要是聽歌，還比較簡(jiǎn)單一點(diǎn)。舞會(huì)在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下比較敏感，就把后來娛樂市場(chǎng)發(fā)展里一直伴隨的爭(zhēng)議和沖突集中體現(xiàn)出來。80年代，舞廳剛興起的時(shí)候，很多人認(rèn)為傷風(fēng)敗俗。有些部門調(diào)研，認(rèn)為由于舞廳出現(xiàn)，造成社會(huì)離婚率提高，一些因爭(zhēng)搶舞伴引發(fā)的治安案件增加，是一種不安定因素。當(dāng)時(shí)，哪怕是營(yíng)業(yè)性舞廳的管理也相當(dāng)嚴(yán)格，舞廳四角，被安放了排球裁判那樣的高凳子，有人看著，要求男女摟的距離“一拳之距”，近了就會(huì)提醒注意點(diǎn)。
1984年的時(shí)候，還明確說不允許開營(yíng)業(yè)性的舞會(huì)。1986年，文化部對(duì)天津的經(jīng)驗(yàn)和做法給予了一些支持和推廣。1987年，文化部、公安部、國(guó)家工商管理局有一個(gè)《關(guān)于改進(jìn)舞會(huì)管理問題的通知》，對(duì)“營(yíng)業(yè)性舞廳”開了口子，我認(rèn)為它讓舞會(huì)這個(gè)娛樂業(yè)的最初形式第一次獲得了合法的位置。
三聯(lián)生活周刊:從“舞會(huì)”到現(xiàn)在的量販?zhǔn)終TV，從娛樂產(chǎn)業(yè)化到政策調(diào)整的變遷，一條主線似乎是，娛樂業(yè)在升級(jí)，政府管理也在升級(jí)。以前我們對(duì)娛樂業(yè)的管理是不是更多表現(xiàn)出“管束”？
張新建:有時(shí)候管束是必須的。一個(gè)社會(huì)問題，文化市場(chǎng)出現(xiàn)的某個(gè)現(xiàn)象，帶有普遍性，群眾反響非常強(qiáng)烈，對(duì)社會(huì)的治安、和諧構(gòu)成影響，這樣的問題，政府部門必須痛下殺手，集中治理，專項(xiàng)整頓，這是必要的。比如，90年代后期，卡拉OK出現(xiàn)后，營(yíng)利性陪侍出現(xiàn)，社會(huì)反響非常大，文化部門，特別是公安部門加大對(duì)色情業(yè)打擊的力度，應(yīng)該說有組織大規(guī)模的色情陪侍得到了遏止。現(xiàn)在這種問題還是存在的。
三聯(lián)生活周刊:最嚴(yán)厲的一次集中“管束”是2000年嗎？那一年，娛樂業(yè)連續(xù)發(fā)生了河南省洛陽市東都商廈歌舞廳大火和河南省焦作市的“3·29特大火災(zāi)”。這次治理有哪些經(jīng)驗(yàn)？
張新建:2000年6月國(guó)務(wù)院辦發(fā)文件對(duì)娛樂服務(wù)場(chǎng)所全面整頓，規(guī)定停止所有娛樂場(chǎng)所的審批，這集中解決了很多問題。但我們發(fā)現(xiàn)，還有一些黑歌舞廳、黑音樂茶座等場(chǎng)所只要能夠提供一碗方便面，工商部門就會(huì)按照餐飲業(yè)發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照，造成了嚴(yán)重的泛濫和管理失控。這是我們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。管束不只是一種手段。
三聯(lián)生活周刊:政策是始終要在管制和發(fā)展之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。尤其是對(duì)于娛樂業(yè)這個(gè)已經(jīng)充分社會(huì)化，由民間資本唱主角的產(chǎn)業(yè)。我們注意到新條例在國(guó)家大力整頓和壓縮各種行政許可的大背景下，又實(shí)行了許可證制度，這是為什么？
張新建:該管的還是要管。1999年制訂的《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》有一個(gè)突出的問題是，文化部門向娛樂場(chǎng)所發(fā)放審核合格文書，但在罰則中并未提及文化部門吊銷或收回許可證的權(quán)力，對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)的娛樂場(chǎng)所只能停業(yè)整頓，而不能關(guān)閉，這給我們的執(zhí)法造成嚴(yán)重困擾。所以這次更明確了。
另外，在娛樂業(yè)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律有的時(shí)候并不適用，有違法現(xiàn)象的小型歌舞娛樂場(chǎng)所反而經(jīng)營(yíng)得更好。因此許可證制度方面，我們規(guī)定了娛樂場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)主體、位置和面積。娛樂場(chǎng)所的發(fā)展還要和政府部門的管理能力相適應(yīng)，避免盲目發(fā)展，過多過濫。面積不得低于最低標(biāo)準(zhǔn)，1993年文化部《營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂場(chǎng)所管理辦法》(6號(hào)令)規(guī)定，歌廳面積不小于60平方米，舞廳不小于80平方米，卡拉OK面積不得小于40平方米，其中設(shè)包廂的面積不得小于80平方米，每個(gè)包廂面積不得小于6平方米。十多年過去了，根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公眾消費(fèi)水平的提高，歌舞娛樂場(chǎng)所的營(yíng)業(yè)面積的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。東南沿海地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在娛樂場(chǎng)所最低經(jīng)營(yíng)面積上應(yīng)有所區(qū)別，但再低也不會(huì)低于1993年的規(guī)定。省會(huì)城市和大中城市經(jīng)營(yíng)面積標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)高一些，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)可低一些。
三聯(lián)生活周刊:新條例還增加了審批娛樂場(chǎng)所實(shí)行聽證制度，這是以前所沒有的。
張新建:這是2004年公示的管理辦法，體現(xiàn)消費(fèi)者、公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)。舉個(gè)例子，前些年，有個(gè)直轄市開辦娛樂場(chǎng)所遭到了當(dāng)?shù)匕傩盏姆磳?duì)，與當(dāng)?shù)匚幕姓块T溝通未果，便到文化部群訪要求協(xié)調(diào)。說明了百姓對(duì)歌舞娛樂場(chǎng)所開辦條件的參與意愿是非常強(qiáng)烈的，在社區(qū)開辦歌舞娛樂場(chǎng)所既有正面影響，又有負(fù)面影響，涉及居民切身利益。因此將此作為制度確立下來，并作為審批的前置條件。
我們這次對(duì)場(chǎng)所位置的具體規(guī)定也是從這樣幾點(diǎn)考慮:重要的是要保障娛樂場(chǎng)所消費(fèi)者人身和生命財(cái)產(chǎn)安全，還要重點(diǎn)解決老百姓反映比較強(qiáng)烈的居民樓娛樂場(chǎng)所噪音擾民問題，歌舞娛樂場(chǎng)所可能對(duì)未成年人和其他單位的干擾要盡量減低到最低水平。未明確規(guī)定200米，或者“周邊”，就在聽證過程中征詢附近群眾意見。
三聯(lián)生活周刊:為什么要規(guī)定營(yíng)業(yè)時(shí)間？被限制期間的這部分娛樂場(chǎng)所有多大規(guī)模？
張新建:這個(gè)規(guī)定是參考了日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)娛樂時(shí)間的一些規(guī)定。中國(guó)的娛樂場(chǎng)所是大眾消費(fèi)場(chǎng)所，不鼓勵(lì)通宵達(dá)旦的娛樂，通宵達(dá)旦有害于消費(fèi)者的身心健康。我們?cè)谡髑笠恍⿰蕵穲?chǎng)所經(jīng)營(yíng)者意見的時(shí)候，經(jīng)營(yíng)者也反映兩點(diǎn)以后消費(fèi)者數(shù)量減少，開啟全部設(shè)備、配備經(jīng)營(yíng)管理人員成本過大，甚至是入不抵出，所以大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者支持國(guó)家規(guī)定凌晨?jī)牲c(diǎn)鐘停止?fàn)I業(yè)。且凌晨?jī)牲c(diǎn)之后屬于事故多發(fā)時(shí)段，管理人員勞累，事故隱患不易發(fā)現(xiàn)，同時(shí)也是政府部門管理的薄弱時(shí)段，所以我們認(rèn)為在此時(shí)段，娛樂場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)按時(shí)停止?fàn)I業(yè)，這是維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益也是保障經(jīng)營(yíng)者合法收益的有效規(guī)定。
事實(shí)上，第一次規(guī)定凌晨?jī)牲c(diǎn)以后不能營(yíng)業(yè)是在2000年6月國(guó)務(wù)院針對(duì)娛樂業(yè)整頓的文件上，那次面更廣，針對(duì)所有公共場(chǎng)所。
這次對(duì)營(yíng)業(yè)時(shí)間的規(guī)定界定更清楚了。我們所說的娛樂場(chǎng)所，是指以營(yíng)利為目的，向社會(huì)開放，消費(fèi)者自娛自樂的場(chǎng)所，包括以人際交誼為主的歌廳舞廳卡拉OK場(chǎng)所等，也包括主要依靠游藝器械，如電子游戲廳、臺(tái)球廳等場(chǎng)所。根據(jù)這樣的概念，排除了企業(yè)內(nèi)部不對(duì)社會(huì)公眾而只對(duì)所屬員工開放形式的場(chǎng)所，或者機(jī)關(guān)、工礦企業(yè)為活躍本單位職工文化生活舉辦的聯(lián)歡會(huì)舞會(huì)卡拉OK演唱活動(dòng)，都不屬于本條例調(diào)整的范圍。另外，酒吧和桑拿浴等場(chǎng)所中也有專業(yè)演員的文藝演出，雖然不單獨(dú)售票，但它是整個(gè)營(yíng)業(yè)項(xiàng)目的組成部分，或者說是主營(yíng)項(xiàng)目的配套服務(wù)，因此也屬于營(yíng)利性的。但是這種演出活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》的規(guī)定去管理，網(wǎng)吧按照《網(wǎng)吧管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理，都不屬于《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》管理的范疇。這部分在整個(gè)產(chǎn)業(yè)里占的比例并不是很大。
三聯(lián)生活周刊:現(xiàn)在還沒有一部統(tǒng)一的文化市場(chǎng)管理大法，分類的矛盾和行業(yè)的條塊分割在娛樂行業(yè)的管理上還是個(gè)比較大的問題。一個(gè)行業(yè)，文化部門、公安部門、工商管理部門都參與管理，職責(zé)和權(quán)限也存在交叉，新條例如何盡量協(xié)調(diào)這個(gè)管理難題？
張新建:新條例與原條例的重大變化是相對(duì)明確了行政主管部門的職責(zé)和權(quán)限。娛樂場(chǎng)所由縣級(jí)以上文化、公安部門管理。明確了審批機(jī)構(gòu)在縣級(jí)文化行政部門。只有中外合作、合資場(chǎng)所的審批權(quán)在省級(jí)文化行政部門，主要監(jiān)管權(quán)力根據(jù)屬地管理、重心下移的原則，把監(jiān)管的權(quán)力確定在基層。誰審批，誰管理;誰主管，誰負(fù)責(zé)。這樣做避免了同一主體多層審批，審批交叉的現(xiàn)象，和互相推諉扯皮的行為。
歌舞娛樂場(chǎng)所主要在基層，縣級(jí)管理部門容易在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理問題。娛樂場(chǎng)所出現(xiàn)的問題很難固定，必須現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)處理，對(duì)這類問題交付基層文化、公安部門處理更為有效。第二，明確了上級(jí)文化、公安部門對(duì)娛樂場(chǎng)所的監(jiān)管職責(zé)。上級(jí)管理部門認(rèn)為必要時(shí)，可以依據(jù)條例規(guī)定，對(duì)娛樂場(chǎng)所有調(diào)查和處理的權(quán)力，下級(jí)管理部門認(rèn)為案件重大和復(fù)雜，可以請(qǐng)求上級(jí)部門調(diào)查。好處是加強(qiáng)了上級(jí)對(duì)重大復(fù)雜問題的調(diào)查處理權(quán)和責(zé)任，有利于打破地方保護(hù)主義。娛樂場(chǎng)所問題有些是跨地區(qū)、跨行業(yè)的，縣級(jí)文化、公安部門調(diào)查取證有困難的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)有關(guān)部門處理。當(dāng)然，本條例執(zhí)行中，最大的困難不在文化部門，而在公安部門。歌舞娛樂場(chǎng)所長(zhǎng)期存在的問題，如色情陪侍、吸食新型毒品問題，條例雖然做了明確規(guī)定，但落在實(shí)處還要做艱苦的工作。我們要和公安部門密切配合，做長(zhǎng)期大量的工作。
作為一個(gè)政府部門，我們更希望在對(duì)行業(yè)實(shí)施管理過程中，管束不以發(fā)展停頓為代價(jià)。管理要有前瞻性，預(yù)測(cè)性，能積極主動(dòng)地引導(dǎo)市場(chǎng)，培育市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)。不等問題出現(xiàn)時(shí)候，就已經(jīng)把它引導(dǎo)到正確方向，使這個(gè)市場(chǎng)規(guī)范化。-
| 
