房地產政策2005年回顧與2006年展望

　　尹中立

　　回顧2005年的房地產市場，讓人感受最深刻的還是政策的跌宕起伏。政策的調整一定會引起利益的調整，有人可能會因此而受到損失(甚至是重大損失)。為了看清房地產市場的總體走勢，對房地產政策的把握是十分重要的。

　　2005年國家對房地產的政策調控貫穿全年

　　2005年3月5日，當溫家寶總理在政府工作報告中語氣平和但堅定地宣布：2005年物價工作的重點之一是抑制房價的過快上漲。從此，拉開了調控房價的序幕。

　　3月27日，國務院辦公廳給各省市自治區下發了一份關于控制房價的電報，提出了八條建議，史稱“老國八條”。

　　又過了一個月，4月27日，國務院召開常務會議專門討論房地產市場的調控問題。隨后出臺了七部委的文件(簡稱“國八條”)。“國八條”是一個綱領性文件，之后，各部門根據該文件的要求制訂了具體的實施細則，在5月份之后，這些政策措施逐步得到落實。

　　總之，2005年的房地產市場關注的焦點就是政策。

　　各方反應強烈

　　“國八條”的出臺讓很多人感到振奮，也讓很多人感到震驚，甚至沮喪。在此之前，有很多人總是認為房地產是國民經濟的支柱產業，如果要調控房地產行業，GDP的增長就會受到較大的影響，因此，國家不會采取嚴厲的措施來控制房價。然而，事實勝于雄辯，國家不僅出臺了干預房地產價格的政策，而且力度還很大。

　　這次出臺政策的一個重要的看點就是多部門聯合出臺政策，這與兩年前的房地產調控有很大的不同。2003年6月，當

　　但即使絕望了，開發商以及與開發商利益有關的群體也不會選擇以沉默的方式來迎接房地產新政的實施的。從5月中旬開始，各種反對、抵觸以及曲解房地產新政的聲音不斷登場。從4月初，就不斷有開發商以個人名義或集體名義給決策部門上書，動輒數萬言，充分表達了他們對房地產新政的意見。基本觀點是：房地產價格的上漲是正常的、健康的，國家不應該用行政的方法干預房地產市場。

　　開發商的一個代表人物則選擇了赴一線慰問的方式給炒房者打氣。從中央二臺的報道中我們可以清晰地看到他面對一大批追隨自己的溫州炒房者時神定氣閑的說道：“有錢買房，不管買多少套都是合法的，中央的政策不是針對炒房行為的，…”他企圖從理論上顛覆“國八條”打擊炒房行為的政策意圖。

　　還有人故意曲解政策，在文字上做文章。“國八條”的標題中含有“穩定”二字，于是，有人就故意強調穩定，認為國家的政策是為了穩定房價而不是打壓房價。針對這種言論，有關領導曾一針見血地指出：“有的解讀很有意思啊，比如這次有的人把國務院的八點意見解讀成：中央的意思，房地產價格不可大漲，也不可大跌。意思是我們慢點漲就行了。那還調控什么呢！”

　　政策博弈改寫“百日維新”

　　2005年中央針對房地產行業的政策調控或許是經濟領域有史以來規模最大的一次多個部委之間的協調工作。一次多部委的聯合調控自此開始。然而，這卻是一場從部委協調開始，以部委博弈結束的調控，7月成為了協調與博弈的“分水嶺”。在此之前，七部委的通力協調令中央調控精神的主旨在最快的時間內得到落實。但隨著固定資產投資總額和房價漲幅的“雙降”，部委之間的利益沖突逐漸明晰起來，這讓150天的調控成了部委之間博弈的“百日維新”。

　　裂痕從

　　如果說建設部與國稅總局的博弈還在暗地角力的話，建設部與央行的分歧則在9月徹底公開化。在9月份央行出臺《房地產金融報告》提出建議取消房屋預售制度之后，建設部僅有一天的沉默，之后便立刻出面表示，預售制度不會取消。顯然，預售是中國房地產行業的基礎，預售制度取消對于房地產行業的打擊無疑是建設部最不愿意看到的。

　　實質上，此前房地產行業便因為涉及相關部委眾多，而始終難以解決政出多門造成的矛盾與難題。在國務院的壓力下，本次調控雖然艱難地實現了協調作戰，但最終仍無法擺脫行業利益的桎梏，如何協調管理，即便在調控過后，也是房地產市場的多個主管部門需要長期面對和解決的問題。

　　一些地方政府陽奉陰違

　　新政難以落到實處

　　這場利益的博弈還包括地方政府，一些地方政府在執行房地產新政時陽奉陰違。2005年6月初，國務院派出了四個檢查組到八省市檢查房地產政策的執行情況，結果是大部分被檢查的省市只是學習了國務院的文件精神，并沒有積極采取措施去落實這些精神。例如，“國八條”中要求地方政府采取有效措施調整住房結構，增加經濟適用房的比例，但統計結果顯示，2005年下半年，經濟適用房的投資增長速度不是加快而是放慢了；按照規定，出讓的土地必須在兩年內開發，否則要收回，但該政策也無法得到落實。

　　筆者認為，一些地方政府出現上述態度是和目前的稅收政策直接相關的。1994年分稅制改革之后，地方政府的財權與事權不對等，地方政府面臨的責任和義務越來越多，而對財政的支配權卻不斷弱化。使得各級財政越往上級資金越充裕，越往下級財政越艱難。于是，地方政府將出賣土地作為彌補財政缺口的最好途徑。統計資料顯示，2001年到2003年間，地方政府的土地出讓收入為9100億元。這些收入成為地方政府預算外收入的主要來源。由此可見，地方政府對房地產行業高度依賴是事出有因的。

　　外資消解新政

　　值得關注的是。2002年之前，國際資本對我國的房地產市場是不感興趣的，投資購買中國房地產的外資比例很小，但2002年之后，外資對中國房地產的興趣開始增加。據商務部統計，2004年房地產業新設立外商投資企業1767家，合同外資金額134.88億美元，實際使用外資金額59.50億美元。這些只是房地產開發領域的外資數量，不包括外資從市場上購買的房地產數量。從部分城市的統計資料看，外資購買的比例已經接近20%(如上海)。準確的數據雖然不好統計，但可以從國際收支的經常轉移順差中估計出大概的數量。2004年同期經常轉移順差為229億美元，是2000年的3.6倍，2005年上半年是121億美元，比2004年同期增長22%。這些資金很多與購買國內的房地產有關。

　　值得一提的是，全球的大部分國家都將境外資金投資本國房地產作為資本項目來對待，全球有137個國家對于非居民投資本國的房地產都有各種各樣的限制，而中國則將投資房地產視為一般經常項目，沒有任何管制。中國從2002年取消外銷房、內銷房區別，無論是老外還是居民還是企業，想要投資中國境內的房地產，沒有任何的政策障礙。所以中國走在187個國家當中少數的對房地產投資沒有限制的國家行列，這是不多見的。

　　2004年之后，我國政府對房地產市場進行調控，但外資的加速進入在一定程度上抵消了這些政策的作用。從2005年前10個月的統計資料看，房地產的投資增長速度仍然保持在20%以上，全國的房價上漲速度有所放緩，但仍然有不少城市的房價漲幅超過兩位數。

　　對房地產的調控為什么這么難

　　房地產新政受到了各種作用力的牽制，難以發揮預期的效果，這些都不是偶然的，在國外，早有人對此作過精辟的論述。西方有一位學者指出：一個政策建議所引起的沖突和對立的程度，取決于該政策改變原有的投入和收益模式以及產生損失的程度。當政策所導致的損失集中于特定的群體時就會產生較大的沖突，而當政策所引發的損失廣泛分散于各個階層時沖突就較小。他還認為，當出現第一種情況時，會遇到嚴重的政治可行性問題，因為這時受損失的人會強烈反對，而“受益者”則是少數支持者。相反，如果讓很多人承擔政策的損失，而受益的人很集中時，就不會受到特定的人群的反對，而受益者會全力支持政策的實施。

　　房地產新政的實施使房地產開發商以及和開發商有關的群體的利益受到了損失，這是一個特定的強勢群體，而受益者是沒有購房能力的一般老百姓，這是極分散的不確定群體。如果該情形發生在西方國家，會產生嚴重的政治可行性問題，幸虧在中國，有黨中央的強有力的領導，才使房地產新政及時得以出臺。但應該看到，因為房地產新政所沖擊的利益群體非常集中，他們會通過各種方式阻止房地產新政的實施。

　　2006年：打擊投機 控制房價

　　2006年房地產的政策重點還是打擊投機，控制房價的過快上漲。

　　我們注意到，2005年下半年，當上海的房價開始調整的時候，以深圳為代表的珠三角城市的房價開始有明顯上漲的趨勢，從統計數據看，2005年11月，深圳的住宅價格同比上漲超過20%，廣州周邊的幾個衛星城的房地產價格也有明顯的異動。北京的住宅價格同比上漲也超過20%。另外，一些中小城市的房價不僅沒有受到政策調控的影響，而且呈現快速上漲的勢頭。

　　對于上述現象，有人認為是需求旺盛所致，筆者認為主要的原因是投機使然，炒房已經蔚然成風。觀察深圳等地的這次房價上漲過程就會發現，價格上漲的始作俑者是某著名的房地產公司的一個樓盤的公開發售事件。這是一次精心策劃的房地產炒作事件。2005年“十·一”期間，該公司將很多“老客戶”(實際上就是經常合作的投機者，炒房者)集中到發售現場，然后采取限量銷售、坐地漲價的策略來刺激投資者的心理，終于引發搶購和騷亂。從此，該銷售模式在深圳各樓盤走俏，吸引了眾多炒房者。從時機上看，十月份正值上海的房地產泡沫開始破滅，資金需要尋找出路，因此，深圳的這次上漲具有很多有利條件(包括深圳的收入水平、地理因素、土地供應等)。

　　為什么房地產如此容易被炒起來？這不僅是一個現實問題，也是一個重大的理論問題。筆者認為，最關鍵的是我國的房地產稅收制度存在嚴重的缺陷，不動產稅一直沒有征收。在我們與日本財政部研究所的學術交流中發現，日本人在總結他們的房地產泡沫時認為，在經濟泡沫的成因中，日本的土地稅制問題是重要原因之一。

　　在日本的稅制中，對于房地產，通常在取得、保有、買賣等三個階段都要納稅。在日本的稅制中，在“取得階段”有遺產繼承稅(國稅)、登記許可稅(國稅)和不動產取得稅(省級地方稅)等三種稅賦需要交納。在“保有階段”有固定資產稅(市級地方稅)、城市規劃稅(市級地方稅)和特別土地保有稅(市級地方稅，1993年廢止)等三種。此外，在“轉讓階段”對轉讓所得進行征稅，有法人稅、所得稅(轉移國稅)、住民稅(地方稅)等三種。

　　土地稅制方面與經濟泡沫成因有關主要在以下幾點：首先，在“保有階段”保有者的稅負擔過低。不動產稅占日本所有稅收的比重1990年為6.5%，而美國的比重是14%，可見日本在土地保有上的稅負擔與其他國家相比非常低。

　　日本的經驗告訴我們，財政稅收政策對控制房地產投機的作用遠大于金融政策的作用，對流通環節課以重稅可以有效抑制房地產投機行為。在經濟泡沫出現之前，對于個人而言，4000萬日元的(土地)轉讓收益需要交納20%的收入稅，對于超過4000萬日元的部分，實行50%的綜合課稅。對于法人而言，除了通常的法人稅率之外，保有期間在10年以下的，征收20%追加課稅。但是，這種轉讓收益課稅對于抑制投機活動并不見得有效。為了抑制投機，從1992年開始實施針對泡沫經濟的稅制，對于保有期間2年以下的土地，轉讓時另行加收30%的稅。

　　將我國的房地產稅制和日本進行比較可以看出，當前，我國的房地產稅收制度還很不合理，不動產稅還處于論證階段，20%的所得稅還沒有得到落實。當務之急是增加房地產轉讓的所得稅負擔，對于2年以下轉手的房地產要額外征收20%的所得稅。要抓緊出臺不動產稅，不動產稅對于中國而言具有十分重要的意義。

　　筆者認為，2006年的政策重點應該是恢復房地產轉讓的所得稅，如果出現房價失控的情況，估計有可能會增加所得稅的稅率。另外，不動產稅(或稱為物業稅)將會逐步啟動。

　　反過來看，如果房地產稅收上沒有什么大的動作，2006年的房地產市場可能會出現報復性的上漲，后果是不言而喻的。

　　(作者為中國社會科學院金融研究所博士、助理研究員)