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謝云山
2005年5月，中國人民銀行宣布，決定在陜西、四川、貴州、山西四省率先進行農村小額信貸試點。中央銀行在對其進行扶持的同時，也在加快法規的制定，這意味著我國小額信貸將迎來嶄新的發展時期。
小額信貸是為貧困和低收入人口以及微型企業創業者提供的金融服務。它既是一種非常有效的扶貧方式，又是一種金融創新，是以市場經濟的方式減緩貧困的有益嘗試�！拔⑿推髽I金融”、“小額貸款”、“村銀行”就是小額信貸的統稱。
為推動小額信貸的發展，聯合國將2005年確定為“國際小額信貸年”，其目的是：通過推動小額信貸的發展，促進公眾對作為均衡發展重要組成部分的小額信貸的認識和理解；促進能為所有人提供服務的金融部門的發展；為貧困和低收入人口提供可持續的金融服務；通過鼓勵創新與合作，建立成功的小額信貸并擴大規模。
小額信貸的發展與特征概述
發展歷程
自20世紀60年代末起，孟加拉的默罕默德·尤諾斯博士開始了小額信貸的嘗試，小額信貸由此開始了其發展歷程，并從試點最終發展成現在的鄉村銀行(GB)。從20世紀70年代至80年代，小額信貸在亞洲、非洲、拉丁美洲的許多發展中國家得到迅速發展，逐步實現制度化并且實現了自身財務的持續發展，創造了不同的信貸模式。
從20世紀80年代末至今，掀起了小額信貸的高潮，強調逐步實現擴展服務規模，并把注意力轉向財務上的自立和持續發展以及減少對捐助者的依賴。1995年6月，世界銀行“扶貧協商小組”(CGAP)成立，推動了世界小額信貸運動進入一個新時期，推動了小額信貸的國際化與規范化。
聯合國是較早把小額信貸介紹到中國來的國際組織。從1981年以后，聯合國婦女發展基金、國際農業發展基金、人口基金在中國的項目中大多包含小額信貸項目。隨后，有國際小母牛項目、宣明會、樂施會等國際組織在中國開展小額信貸項目。
1993年，中國社會科學院農村發展研究所首先將孟加拉小額信貸模式引入中國，成立了“扶貧經濟合作社”，開始了小額信貸在中國的發展歷程，目前開展了4個縣的小額信貸項目，吸收多方面的援助和低息貸款。1995年，UNDP中國國際經濟技術交流中心小額信貸扶貧項目在中國16個省的48個縣(市)執行；該項目也借鑒鄉村銀行的操作方法，但組織結構則是在各地不同的政府部門成立專門的項目辦來管理和實施。
20世紀90年代，在中國相繼實施小額信貸項目的還有聯合國兒童基金會、人口基金會、糧食計劃署，加拿大國際開發署，德國政府，荷蘭政府，福特基金會，世界宣明會，香港樂施會，世界銀行扶貧項目等。1997年，中國政府開始了小額信貸的試點并在1998年開始在較大范圍內推廣。
我國小額信貸的發展大體上分為兩個階段。1999年以前主要是由政府扶貧辦下設的扶貧社代理農行扶貧貼息貸款，1999年后改由農行直接發放到農戶。政府主導的小額信貸從大規模的推廣到目前的業務大量萎縮，經歷了一個大起大落的過程。
1999年底，農村信用合作社也開始發展小額信貸業務，資金來源主要是人民銀行的支農再貸款，年利率為2%～3%，實際上可以認為是央行對農村信用社給予了補貼。中國小額信貸經歷了10年的發展，到目前為止仍處于實驗的階段，或者說是小額信貸發展的初級階段，主要是為中低收入者提供生產性信貸服務。
特征
從發展模式看，小額信貸主要分為制度主義(Institutionalist)和福利主義(Welfarist)兩大類型。
前者更強調小額信貸管理和目標設計中的機構可持續性，認為借款人能夠接受較高的利率水平，這類機構以印尼的人民銀行(BRI)、村莊信貸機構(BKD)和玻利維亞的陽光銀行為代表；后者則更注意項目對改善貧困人口經濟和社會福利的作用，認為應實行低利率，適當予以貸款補貼，不強調機構的可持續性，這類機構以孟加拉鄉村銀行為代表。
中國人民銀行金融市場司的調查結果顯示，我國政府小額信貸機構主要側重于福利主義，而非政府小額信貸機構主要傾向于制度主義。
應該說，迄今為止各種小額信貸形式的目標差異主要是程度上的，而不是性質上的，如強調機構可持續性的制度主義小額信貸類型，同樣也關心擴大貧困人口的存款和貸款；反之亦然。據世界銀行估計，目前在發展中國家有7000多家小額信貸機構，為1600萬貧困人口提供信貸服務，全球小額信貸周轉金估計達25億美元。
湍水頭鎮扶貧基金發展趨勢圖
小額信貸的特征主要表現在以下方面：
第一，面向窮人或中低收入人群。這些人群通常是渴望通過自己的努力來改善經濟狀況，但又通常是被正規金融機構認為沒有信譽而得不到這些機構貸款的人群。
第二，無需實物抵押和擔保或采取較靈活的擔保形式。
第三，通過小組成員間的互相擔保來發放貸款，保證貸款安全。
第四，小額度貸款。小額度依據主要是當地的年人均國民生產總值，一般貸款額度不超過這個平均值。
第五，分期還款。這種方式屬于整貸零還方式，可促使貸款客戶采取多種經營方式、將平時閑暇時間用于生產或小項目建設，使人由懶變勤。這是小額信貸對貸款客戶的一種動力。
第六，門對門服務。
第七，貸款利率不固定，通常以市場利率水平為準。
第八，貸款成員的自我組織。貸款成員自發地組成小組和中心，并通過民主選舉產生小組長和中心主任，形成自主管理的組織。小額信貸工作很多是通過中心主任和小組長去完成。
我國山西省臨縣湍水頭鎮扶貧基金會的小額信貸實踐
基本情況
山西省臨縣湍水頭鎮是國家級貧困鄉鎮，2004年底，擁有農戶4218戶，人口14881人，農民年人均純收入919元。該鎮地處山西省西北部的黃土高原，自然環境惡劣，農民主要靠種植玉米、土豆等農作物維持生計。
在這種環境下，當地農村信用社信貸業務發展十分緩慢，對“三農”的支持力度嚴重不足。截至2005年6月底，各項存款余額1015萬元，各項貸款余額636萬元。從20世紀90年代初期到2001年，各項貸款基本維持在350萬元左右，2001年的不良貸款率高達95.7%。為了幫助當地農民脫貧致富，地方政府也采取了大量的扶貧措施，如發放救濟金、以工代賑工程等，但基本上是解決了群眾困難的一時之需，難以從根本上解決問題。
為了實現扶貧資金的良性循環，經濟學家茅于軾先生于1993年9月15日，在該鎮龍水頭村設立了“龍水頭村扶貧基金會”，通過吸收各界捐贈基金對農民提供小額信貸服務，幫助農民改善生活和發展生產。
2001年9月15日，在借鑒龍水頭村基金會經驗的基礎上，茅于軾先生又在湍水頭鎮湍水頭村和小寨上村發起成立了“湍水頭村扶貧基金會”和“小寨上村扶貧基金會”。到2005年6月底，三個基金會共吸收基金380多筆，金額129萬余元；辦理貸款2453筆，累計發放貸款363萬元，創造了扶貧資金有償周轉使用的先河，補充了農村信用社資金支農力度的不足。
截至2005年6月底，基金規模達到1296480.10元，其中無息資金274985.10元，占21.21%；付息基金1021495元，占78.78%。據調查，2005年以來新增的基金主要集中在湍水頭村，比年初增加310035.94元，其中無息基金增加6200元，付息基金303835.94元，付息基金占全部增加額的98%，付息基金成為新增基金的主流資金。
效率分析
從經濟效益上看，基金會自創辦以來，最大的貢獻在于“解放”。第一，通過小額信貸這種全新模式，解放了當地居民的思想，改善了居民的生產方式和生活方式。村民們充分利用有限的資金，發揮主動性和特長，使生產、生活面貌和精神面貌得到很大改善。
第二，基金會靠信用發放貸款，不需要抵押、擔保，這一小額農貸的特點適應了農民的需要，切實解決了部分農民貸款難的問題。
第三，彌補了農村金融組織支農資金的不足，打破了農村信用社在當地的金融資源壟斷格局，滿足了低收入農戶對資金的需求，一定程度上填補了國有金融退出縣域經濟后形成的金融真空。從1998年到2001年，當地信用社沒有新增一分貸款；直到2005年6月底，貸款余額才發展到636萬元，而三家基金會在當地投入資金100萬元，相當于為三村農民人均增加可用資金500元，有效地起到了支農資金的補充作用。
從社會效益上看，基金會的出現完全改變了當地村民的生活狀態，產生了巨大的社會效益。一是增強了村民應對突發事件和抗風險的能力；二是營造誠信氛圍，改變了村民原有落后生活方式，增強了村民的誠信意識和市場意識；三是彌補了正規金融機構服務和市場空白，抑制了當地高利貸行為(當地的高利貸利息由2001年前的月息5%～10%，下降到目前的月息2%～5%)，對社會的穩定和農村的自我發展起到了很大的促進作用。
基金會存在的問題分析
第一，小額信貸基金會地位問題。山西省臨縣湍水頭鎮三家扶貧基金會為民間自發組織設立，其運營方式類似于銀行等金融機構，但又不是真正的商業銀行，其存在性找不到真實的法律依據。通過調查我們發現，提供小額信貸的基金會得到當地村民和政府的認可，其存在合情合理；然而由于沒有切實可行的法律依據，其存在的合法性受到質疑，工商行政管理部門和民政部門都不予注冊，導致三家扶貧基金會至今仍處于邊緣化的尷尬地位。
第二，基金會資金來源問題。在基金會發展初期，其資金主要來自社會各界的無償捐贈；隨著規模擴大，資金來源向多元化發展，付息基金占比增加。付息基金出資人既有外地的，也有本地的，甚至本村的，這就使付息基金在本質上已經成為“存款”，而且可獲得高于國家同期儲蓄存款的收益。三個基金會也因此成為以小額信貸為主，同時吸收外部資金并適當支付“利息”的“準銀行機構”。而目前，國家對小額信貸機構的儲蓄非常敏感，可以說是不允許吸收儲蓄。
政策建議
通過以上分析，我們認為，作為正規金融機構有益、必要的補充，小額信貸機構在中國農村地區發揮著不可替代的作用，具有重大的經濟意義和社會意義。在當前我國建設和諧社會、建設社會主義新農村的大背景下，為提高農民收入、促進農村經濟發展，各級政府監管部門應該密切結合我國實際情況，努力改善農村地區金融生態環境，為小額信貸發展創造有利條件。
給予民間小額信貸機構更多的政策空間
需要改變對小額信貸的定性和定位的認識，明確小額信貸的金融屬性和功能，從金融深化和金融市場發展的角度，重新審視和考慮小額信貸發展的意義。建議給予小額信貸機構更多的政策空間。
第一，使小額信貸機構合法化。純粹的公益性小額信貸機構允許在民政部門注冊；商業性的小額信貸機構允許在工商行政管理部門注冊。
第二，人民銀行確定利率上限，在此基礎上對商業性小額信貸機構給予更大幅度的定價權。
第三，適當放寬小額信貸機構的融資渠道，在堅持本地“只存不貸”的原則下，采用多種方式鼓勵小額信貸健康發展。
第四，在稅收方面給予優惠，通過稅收減免或稅收返還等政策，保證小額信貸機構可持續發展。第五，小額信貸是專業性很強的一項金融工作，應該大力加強對小額信貸機構從業人員的職業道德教育和專業知識培訓，提高這些人員的綜合素質。
加大監管力度，防止金融風險
在對小額信貸機構進行鼓勵、支持的同時，也要對其加強監管，防止金融風險。
第一，嚴格控制小額信貸機構資金規模和經營區域，禁止該類機構跨區域放貸。根據山西省臨縣三家基金會的經驗，小額信貸機構一般以村作為服務區域為宜，如果各村相對集中，至多將經營范圍擴大到縣。
第二，把小額信貸機構的金融服務性質和扶貧性質結合起來，控制利率水平，防止變相高利貸行為。
第三，圈定受益目標人群，重點針對貧困農戶提供貸款，保持可持續發展。
第四，對小額信貸機構的付息基金要重點監管，防止變相高息攬儲。
第五，加強對從業人員的監管。督促小額信貸機構建立一套完整的管理制度和運行機制，通過制度和道德約束，降低操作人員的違約風險和操作風險。
小額信貸機構試點穩步推進，保持可持續發展
國外小額信貸發展的經驗也表明，單個小額信貸機構一般需要5～8年才可達到可持續發展階段；只有一定數量的小額信貸機構達到可持續發展階段之后，政府才會考慮是否需要制定專門的小額信貸法規來規范、管理和支持小額信貸的發展。
我國自引進小額信貸開始試點以來至今僅10多年，小額信貸中國化的過程尚未完成。為了促進小額信貸的健康發展，增加貧困農戶的貸款機會，建議政府轉變對小額信貸的支持方式，從為小額信貸的用戶提供利息補貼，轉為對能夠為低收入用戶持續地提供金融服務的小額信貸機構提供補貼，幫助成長中的小額信貸機構改進信貸管理、財務管理、風險管理和人力資源管理的能力和進行產品創新的能力，盡快成長到可持續發展的階段。
總之，國際經驗已經表明，對扶貧的有效性和可持續性，是小額信貸制度能否存在并真正起到扶貧作用的關鍵。目前我國小額信貸發展最需要的是進一步探索適合中國社會經濟結構和貧困農戶特點的小額信貸制度和產品模式，逐步清除小額信貸發展面臨的法律、政策障礙，為小額信貸穩健發展創造一個健康有利的環境。
作者單位：中國人民銀行研究局
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