紙上談兵：經(jīng)濟(jì)適用房規(guī)劃之失

　　那些買到了經(jīng)濟(jì)適用房的“幸運(yùn)兒”，每天面對(duì)的又是怎樣的生活呢

　　早上五點(diǎn)多起床，乘坐一輛“火三輪”到約兩公里的城鐵站，順利的話，剛上站臺(tái)就能趕上去西直門的輕軌列車。在車上顛簸半小時(shí)，再到城內(nèi)轉(zhuǎn)乘公交，趕往自己工作的電視臺(tái)。

　　四種交通工具，兩個(gè)小時(shí)的路上輾轉(zhuǎn)，這是居住在北京天通苑的田歌每天幾乎都要經(jīng)歷的上班路線。

　　對(duì)居住在這個(gè)城外城的11萬居民來說，生活的不便還遠(yuǎn)不止這些。

　　11萬人的超大型社區(qū)，沒有一家三甲醫(yī)院；作為義務(wù)教育的公立小學(xué)只開辦了三個(gè)年級(jí)，如果小孩要繼續(xù)升級(jí)，則必須轉(zhuǎn)往收費(fèi)昂貴的私立學(xué)校……

　　內(nèi)外交困之下，天通苑被稱為“睡城”——除了居住外，沒有休閑娛樂等其他的生活功能。而這個(gè)社區(qū)內(nèi)外的生活問題，則被稱為天通苑現(xiàn)象，成了經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)規(guī)劃配套問題的代名詞。

　　小區(qū)規(guī)劃：難以實(shí)現(xiàn)的紙上談兵

　　“一個(gè)大型居民住宅區(qū)，最重要的規(guī)劃目標(biāo)是環(huán)境好，生活方便。”北京市建筑設(shè)計(jì)院六所的規(guī)劃師林愛華告訴記者。她曾經(jīng)參與了望京小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。而在大多配套設(shè)施殘缺不全的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)里，望京的內(nèi)部設(shè)施擁有較好的口碑。

　　“而按照我的理解，經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)和商品房的規(guī)劃設(shè)計(jì)，除了容積率和戶型有區(qū)別外，在其他的規(guī)劃目標(biāo)和原則上，沒有什么差異。”林愛華說。

　　根據(jù)規(guī)劃業(yè)的“行規(guī)”，大型居民住宅區(qū)的規(guī)劃應(yīng)該遵循“千人指標(biāo)”：即小區(qū)居民達(dá)到2000～3000人，社區(qū)內(nèi)應(yīng)配備學(xué)校，托兒所。小區(qū)聚集人群達(dá)到2～3萬人，則應(yīng)該配備醫(yī)院。不足此標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)該有相應(yīng)的衛(wèi)生站。開發(fā)商只有將這樣一份配套齊全的小區(qū)規(guī)劃報(bào)經(jīng)市規(guī)劃委通過，才能領(lǐng)取規(guī)劃許可證，然后出具規(guī)劃詳圖，到市建委領(lǐng)取施工證，正式開工。可圖紙上安居樂業(yè)的理想和規(guī)劃業(yè)的“行規(guī)”，并沒有給諸多經(jīng)濟(jì)適用房居民一個(gè)美好的現(xiàn)實(shí)。

　　由于經(jīng)濟(jì)適用房的定位，政府通常會(huì)對(duì)其進(jìn)行限價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市的經(jīng)濟(jì)適用房均價(jià)比商品房低500～1000元/米。因此，雖然規(guī)劃原則上，經(jīng)濟(jì)適用房與商品住宅并無二致，但實(shí)際上卻要受到開發(fā)成本的限制。林愛華參與設(shè)計(jì)的望京小區(qū)，由于剛開始規(guī)劃時(shí)是作為商品房，因此規(guī)劃時(shí)的成本達(dá)到了4000多一平米。大部分經(jīng)濟(jì)適用房限價(jià)在2000多一平米，就成為開發(fā)商給規(guī)劃師的成本上限。“規(guī)劃的成本要計(jì)入開發(fā)商的單方造價(jià)以內(nèi)。”林愛華說，“因此，客觀上要求經(jīng)濟(jì)適用房的小區(qū)配套與商品房標(biāo)準(zhǔn)一致，是不現(xiàn)實(shí)的。”

　　北京地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房，利潤率規(guī)定在3%以內(nèi)，從單純的利潤率來講，經(jīng)濟(jì)適用房顯然不是一個(gè)開發(fā)商歡迎的品種。在接手項(xiàng)目后，開發(fā)商總有渠道將利潤最大化。

　　按規(guī)定，小區(qū)內(nèi)醫(yī)院和學(xué)校等的運(yùn)營，在開發(fā)商配備后，將無償交由衛(wèi)生部和教育部等政府部門管理。“對(duì)開發(fā)商來說，這些公共設(shè)施是不賺錢的，所以通常會(huì)想辦法逃避。”中國建筑工程總公司規(guī)劃設(shè)計(jì)所的一位工作人員告訴本刊。

　　逃避的手段多種多樣。例如經(jīng)濟(jì)適用房多為大型社區(qū)，需要分幾期滾動(dòng)開發(fā)。所以開發(fā)商會(huì)將學(xué)校、幼兒園等公共設(shè)施建設(shè)一期一期往后拖，以延期開發(fā)之名逃避對(duì)公共設(shè)施的建設(shè)，或者中途更改規(guī)劃圖。

　　此前有報(bào)道稱，天通苑開發(fā)商曾經(jīng)承諾公立義務(wù)教育，但現(xiàn)在卻改為私立學(xué)校，費(fèi)用每年一萬多，讓很多居民望而卻步。

　　開發(fā)商能對(duì)小區(qū)規(guī)劃圖紙“朝令夕改”，與政府部門前緊后松的監(jiān)管不無關(guān)系。據(jù)中國建設(shè)工程總公司的一位規(guī)劃師介紹，政府部門對(duì)開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的審核，在開工前非常嚴(yán)格：政府出具設(shè)計(jì)要點(diǎn)，開發(fā)商請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)規(guī)劃圖，向市規(guī)劃委申報(bào)，申請(qǐng)施工證……環(huán)環(huán)相扣。但一旦施工證發(fā)放后，開發(fā)商的操作空間就非常寬松。“施工方有權(quán)中途更改設(shè)計(jì)圖紙，而且很少交送交市規(guī)劃委審批。”這位規(guī)劃師說。

　　竣工后，市建委只負(fù)責(zé)建筑質(zhì)量的檢驗(yàn)。這是唯一一道比較嚴(yán)格的審核。而應(yīng)由人防辦公室驗(yàn)收的人防工程，由園林部門審核的綠化程度，由市規(guī)劃委驗(yàn)收的學(xué)校，醫(yī)院等社區(qū)配套，則少人問津。“可以說，對(duì)竣工后的小區(qū)驗(yàn)收，政府方面是相當(dāng)敷衍的。”該規(guī)劃師對(duì)本刊說。

　　滯后的城市總體規(guī)劃

　　在對(duì)小區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，居民們最怨聲載道的還是交通問題。

　　天通苑通往城區(qū)的唯一一條道路立湯路，常年堵塞，曾經(jīng)不止一次出現(xiàn)過居民下午下班，凌晨到家的現(xiàn)象。

　　即使是在內(nèi)部規(guī)劃口碑不錯(cuò)的望京，居民出行也是一件不容易的事。城鐵13號(hào)線是目前途經(jīng)望京地區(qū)的唯一軌道交通線，但目前望京北部地區(qū)只有一條城鐵臨6路到城鐵站，且間隔約20～30分鐘一趟，有時(shí)因車輛老舊，車況很差，等車時(shí)間會(huì)延長至四五十分鐘，因此候車亭經(jīng)常人丁凋零，“火三輪”反而成了最受歡迎的交通工具。

　　交通本屬于政府的市政建設(shè)范疇。“但市政規(guī)劃已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于小區(qū)的發(fā)展。”中國社科院城市與發(fā)展中心研究員袁曉勐說。

　　1993年，北京市總體規(guī)劃將城市建設(shè)的重點(diǎn)從市區(qū)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，以疏散中心城市過密的人口和產(chǎn)業(yè)。隨后隨著經(jīng)濟(jì)適用房政策的出臺(tái)，在規(guī)劃的指引和利好政策的刺激下，短短十年間，在北京周邊地區(qū)出現(xiàn)了像回龍觀、望京、天通苑這樣人口在10萬乃至35萬人的超大規(guī)模居住區(qū)。“這種城市人口的空間轉(zhuǎn)移在世界城市發(fā)展史上也堪稱奇跡，遺憾的是，這并不是一個(gè)成功的奇跡。”袁曉勐說。

　　按照一般的市政規(guī)劃，城市的道路建設(shè)應(yīng)該是市政府和市規(guī)劃委的職責(zé)所在。這些公共產(chǎn)品是市場無力提供的，需要依靠政府的力量來完成。袁曉勐認(rèn)為，城市規(guī)劃的價(jià)值取向便是平衡公眾利益，克服市場失靈。在這一點(diǎn)上，北京市的市政規(guī)劃顯然沒有跟上城市發(fā)展的步伐。北京出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)配套缺失的現(xiàn)象，實(shí)際是市場失靈和政府失靈的雙重作用。因此，目前經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的配套殘缺，“不是當(dāng)時(shí)沒有規(guī)劃的問題，而是因?yàn)闆]有執(zhí)行規(guī)劃的手段。因?yàn)槲覀冞�沒有對(duì)市場經(jīng)濟(jì)下城市開發(fā)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制有十分清楚的認(rèn)識(shí)。”中國城市建設(shè)規(guī)劃院總規(guī)劃師楊保軍說。回溯我國經(jīng)濟(jì)適用房的發(fā)展史，便可看清動(dòng)力機(jī)制為何缺乏。

　　搖擺的目標(biāo)與扭曲的現(xiàn)實(shí)

　　1995年，我國開始實(shí)行安居工程。這可謂是經(jīng)濟(jì)適用房的前身，目的之一是助力我國住房制度改革，完成住房的貨幣化、商品化。“但這項(xiàng)政策主要是從當(dāng)時(shí)宏觀調(diào)控需要出發(fā)，即通過擴(kuò)大民用住宅建設(shè)規(guī)模，達(dá)到消費(fèi)積壓鋼材的目的。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易科研所研究員王誠慶說。

　　一開始目標(biāo)的雙重，使得經(jīng)濟(jì)適用房一方面作為某種社會(huì)福利出現(xiàn)，另一方面又成為國家經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)主要手段。因此，在實(shí)際建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)適用房就注定了要在政策房與商品房之間搖擺。

　　而政府的操作，又強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)適用房的市場特性。

　　在經(jīng)濟(jì)適用房的總量控制上，2003年以前，都是由地方上報(bào)預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)總量，由建設(shè)部批計(jì)劃。后來發(fā)現(xiàn)計(jì)劃和實(shí)際差距比較大，因?yàn)榈胤浇ㄔO(shè)不只是建委的事情，還有地方政府和土地等部門的綜合作用。

　　“比如建委想多建點(diǎn)，但沒建成，跟實(shí)際的差距很大，申報(bào)也沒什么意義。”建設(shè)部政策研究中心住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長文林峰指出。

　　從2003年后，經(jīng)濟(jì)適用房的總量控制和運(yùn)營模式，都全盤劃歸地方政府。“因此，經(jīng)濟(jì)適用房問題，最關(guān)鍵的還是地方政府。”文林峰說。

　　由于經(jīng)濟(jì)適用房有3%的利潤率限制，因此，在2004年前，經(jīng)濟(jì)適用房都是由政府指定開發(fā)商承建。“通常是有實(shí)力，有背景的國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。”文林峰說。

　　政府則在開發(fā)政策上給予開發(fā)商一定優(yōu)惠。在這些優(yōu)惠政策中，承建經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)商可以得到免交出讓金的土地，并一部分用于經(jīng)濟(jì)適用房，一部分則用于商品房建設(shè)。

　　望京小區(qū)在1993年開發(fā)初期，是以商品住宅的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)。1999年竣工時(shí)，政府將其用途改為經(jīng)濟(jì)適用房，但對(duì)開發(fā)商天鴻集團(tuán)進(jìn)行了其他補(bǔ)償。此后天鴻集團(tuán)還在那里相繼開發(fā)了華鼎新城，望京新城A4A5區(qū)，地價(jià)都相對(duì)便宜。

　　追本溯源，我國的經(jīng)濟(jì)適用房是一個(gè)將住房福利和市場化結(jié)合的操作模式：即政府負(fù)責(zé)前期的選址和土地劃撥，而承建以及以后的分配均交給開發(fā)商去完成。“這種做法，政府需要付出的運(yùn)營成本少很多。”王誠慶說。但缺點(diǎn)是較難準(zhǔn)確貫徹政策目標(biāo)，例如建筑面積標(biāo)準(zhǔn)和銷售對(duì)象政策。開發(fā)商缺乏進(jìn)行小區(qū)配套建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制，往往會(huì)從自己的商業(yè)目標(biāo)出發(fā)去運(yùn)作，而“忽視”政策規(guī)定。

　　反觀實(shí)行居者有其屋最成功的典范——新加坡，從1963年實(shí)行類似我國經(jīng)濟(jì)適用房的組屋工程開始，便由政府的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局全程管理。在低價(jià)住房這個(gè)公共產(chǎn)品的提供上，新加坡政府實(shí)行了完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，雖然政府負(fù)擔(dān)了更多的福利成本，但迄今有84%的新加坡人因組屋工程實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的大同理想。

　　通過對(duì)我國經(jīng)濟(jì)適用房歷史的追溯，我們也許更能理解，在規(guī)劃師眼里和商品房沒有區(qū)別的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，為什么在實(shí)際中會(huì)成為一座“睡城”。

　　由于經(jīng)濟(jì)適用房既不經(jīng)濟(jì)也不適用，近年來，國內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房的爭論已經(jīng)白熱化，其中主要是對(duì)困難戶進(jìn)行“磚頭補(bǔ)貼”還是“人頭補(bǔ)貼”之爭。

　　開發(fā)商從政府得到免費(fèi)的土地，通過建設(shè)和銷售賺到一筆錢，這種經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼政策被稱作“磚頭補(bǔ)貼”。而目前世界上比較流行的方式是“人頭補(bǔ)貼”，即由政府出面認(rèn)真核實(shí)統(tǒng)計(jì)，給真正的低收入者發(fā)放補(bǔ)貼，然后通過市場體系來解決住房問題。中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)秘書長顧云昌介紹說，歐美的方法就是如此，普通住宅社區(qū)中有20%的房子賣給中低收入家庭，政府根據(jù)“人頭”來補(bǔ)貼。

　　最近南京一家大型開發(fā)商提出倡議，凡是在南京開發(fā)樓盤的社區(qū)里面，都建設(shè)一定比例的經(jīng)濟(jì)性住房，政府給予某種形式的補(bǔ)貼。這樣就避免了窮人區(qū)的問題。

　　顧云昌曾到南方某城市的一個(gè)100多萬平米經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)考察，“那里變成了貧民窟，物業(yè)管理費(fèi)、電費(fèi)甚至水費(fèi)都收不上來，很多居民都到小區(qū)景觀中的水池中刷墩布。”

　　這會(huì)不會(huì)是今日經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的明天？