抬高成品油批發(fā)門(mén)檻 是否沖撞行政許可法

　　本期主持：

　　萬(wàn)靜公司法務(wù)專刊部編輯

　　本期嘉賓：

　　保育鈞中國(guó)民(私)營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)

　　會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)委員

　　張明杰中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)

　　研究所研究員

　　楊小軍國(guó)家行

　　政學(xué)院法學(xué)部

　　副主任、教授

　　話題背景

　　6月2日，商務(wù)部公布了《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》和《成品油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》，公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)(截止日為2005年7月10日)。意見(jiàn)稿甫一公布，便引起軒然大波。其中爭(zhēng)議最大的就是關(guān)于“成品油批發(fā)門(mén)檻抬高”的規(guī)定：即成品油批發(fā)企業(yè)必須從事兩年以上成品油零售經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，并擁有30座以上自有或控股加油站。很多成品油民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為，這一規(guī)定如果成為事實(shí)，將使80%的現(xiàn)從事石油批發(fā)業(yè)務(wù)的民營(yíng)企業(yè)出局，這與去年商務(wù)部下發(fā)的《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》原則上允許國(guó)內(nèi)民營(yíng)石油企業(yè)進(jìn)入成品油批發(fā)領(lǐng)域的精神是相悖的。

　　《技術(shù)規(guī)范》不能視為新的行政許可

　　主持人：商務(wù)部《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》一旦出臺(tái)，是否可以被看作是一個(gè)新的行政許可？如果是，那么商務(wù)部是否有權(quán)力設(shè)定這種行政許可？

　　楊小軍：目前，國(guó)內(nèi)石油成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)、零售實(shí)行經(jīng)營(yíng)資格許可制度，法律上的根據(jù)是2004年6月29日《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(國(guó)務(wù)院412號(hào)令)。商務(wù)部正是根據(jù)上位行政法規(guī)412號(hào)令制定了下位規(guī)章《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》(商務(wù)部2004年23號(hào)令)。根據(jù)國(guó)務(wù)院412號(hào)令的設(shè)定，石油成品油的批發(fā)只有一個(gè)行政許可，商務(wù)部23號(hào)令是對(duì)國(guó)務(wù)院已經(jīng)設(shè)定保留的成品油批發(fā)行政許可具體條件進(jìn)行規(guī)定。而《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》是擬對(duì)這一個(gè)行政許可的條件作出進(jìn)一步的規(guī)定，是對(duì)商務(wù)部23號(hào)令的再細(xì)化。因?yàn)楹戏ㄔO(shè)定的成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)許可只有一個(gè)，《征求意見(jiàn)稿》也好，《暫行辦法》也好，都無(wú)權(quán)超出國(guó)務(wù)院412令增設(shè)新的行政許可。因此，我不認(rèn)為是一個(gè)新的行政許可。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)政府的規(guī)章才可以設(shè)定相應(yīng)的行政許可，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可，也就是說(shuō)，商務(wù)部在法律上根本就沒(méi)有權(quán)力設(shè)定行政許可。

　　保育鈞：《暫行辦法》出臺(tái)后，制定《技術(shù)規(guī)范》是必要的，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)也是進(jìn)步的表現(xiàn)。但是前后兩個(gè)規(guī)范性文件的基本原則必須是一致的，不能用具體的技術(shù)規(guī)范來(lái)否定(或變相否定)對(duì)民間資本放開(kāi)的原則。我看，現(xiàn)在公布的征求意見(jiàn)稿，往回退的色彩很濃。這種現(xiàn)象被稱為“玻璃門(mén)”現(xiàn)象，看似開(kāi)放的，實(shí)際上進(jìn)不去。

　　張明杰：征求意見(jiàn)稿不能看作是一個(gè)新的行政許可。就行政審批的項(xiàng)目而言，還是2004年商務(wù)部《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》所規(guī)定的成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資格審批。《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》只是對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入的條件作了新的規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》部門(mén)規(guī)章是不能設(shè)定行政許可的。在成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資格審批這一行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，商務(wù)部是有權(quán)規(guī)定具體的審批條件的。

　　《技術(shù)規(guī)范》與上位法是否沖突

　　主持人：相對(duì)于商務(wù)部去年11月15日下發(fā)的《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》(在該辦法中原則上允許國(guó)內(nèi)民營(yíng)石油企業(yè)進(jìn)入成品油批發(fā)領(lǐng)域)，此次技術(shù)規(guī)范被看成是暫行辦法的實(shí)施細(xì)則，那么兩者之間是否相互沖突？

　　張明杰：將商務(wù)部這次公開(kāi)征求意見(jiàn)的成品油批發(fā)企業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)管理的兩個(gè)技術(shù)規(guī)范稱為《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》實(shí)施細(xì)則并不確切，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這兩個(gè)技術(shù)規(guī)范是《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》的配套規(guī)定。因?yàn)椋�如果是�?shí)施細(xì)則就應(yīng)當(dāng)在名稱上標(biāo)出，而且應(yīng)當(dāng)是對(duì)《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》的全面的解釋和細(xì)化。作為配套性的規(guī)定，不能說(shuō)這兩個(gè)技術(shù)規(guī)范的內(nèi)容與《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》沖突，只能說(shuō)提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件。因?yàn)榧幢阍诂F(xiàn)在征求意見(jiàn)的兩個(gè)技術(shù)規(guī)范中也沒(méi)有規(guī)定不準(zhǔn)許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入成品油批發(fā)市場(chǎng)。但是，客觀上可能會(huì)造成民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入成品油批發(fā)領(lǐng)域的困難。這就要對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件做科學(xué)的分析，使之既能保障成品油這一戰(zhàn)略資源的市場(chǎng)是有序的，又能保障這一市場(chǎng)是有競(jìng)爭(zhēng)的。

　　楊小軍：23號(hào)令是部門(mén)規(guī)章，《征求意見(jiàn)稿》作為所謂的“技術(shù)規(guī)范”，從其根據(jù)、地位和內(nèi)容上看，都是貫徹執(zhí)行規(guī)章的“下位法”，是規(guī)范性文件，這就是二者的法律關(guān)系。23號(hào)令已經(jīng)規(guī)定了成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資格的條件，即23號(hào)令第7條規(guī)定的7個(gè)條件。作為“下位法”的《征求意見(jiàn)稿》，只能在23號(hào)令規(guī)定的法定條件以內(nèi)具體化，而不能超出23號(hào)令規(guī)定的7個(gè)條件，也不能規(guī)定與23號(hào)令不同的條件。現(xiàn)在的問(wèn)題就是：《征求意見(jiàn)稿》中有關(guān)必須“在中國(guó)境內(nèi)從事兩年以上成品油零售經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，擁有30座以上自有或控股加油站”的條件，是其“上位法”23號(hào)令中從未規(guī)定過(guò)的內(nèi)容，也就是說(shuō)，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于批發(fā)企業(yè)條件的規(guī)定，已經(jīng)超出了23號(hào)令的條件規(guī)定，屬于“下位法”與“上位法”相抵觸。

　　《技術(shù)規(guī)范》一旦實(shí)施中小企業(yè)能否獲得補(bǔ)償

　　主持人：如果商務(wù)部有權(quán)制定該技術(shù)規(guī)范，那么根據(jù)我國(guó)行政許可法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)合法取得行政許可的但不符合此次征求意見(jiàn)稿中規(guī)定的資質(zhì)條件而出局的中小企業(yè)，商務(wù)部是否應(yīng)給予補(bǔ)償？如何補(bǔ)償？

　　張明杰：已經(jīng)取得行政許可從事成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的行政許可是有期限的，在規(guī)定的期限沒(méi)有屆滿之前，即使新的技術(shù)規(guī)范實(shí)施后也還是可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。但在期限屆滿后，再申請(qǐng)延續(xù)已經(jīng)取得的行政許可的有效期的，就將按照新的技術(shù)規(guī)范執(zhí)行，如果不符合技術(shù)規(guī)范的要求則不能繼續(xù)經(jīng)營(yíng)成品油的批發(fā)業(yè)務(wù)。對(duì)這樣的情況不存在補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。《行政許可法》第8條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?shù)那樾危�是指在已�?jīng)批準(zhǔn)的行政許可有效期間，行政機(jī)關(guān)變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，并給被許可人造成財(cái)產(chǎn)損失的。

　　楊小軍：企業(yè)根據(jù)商務(wù)部23號(hào)令規(guī)定的條件，經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審批獲得的成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)許可，是合法的行政許可，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。行政許可法第8條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”所以，包括商務(wù)部在內(nèi)的所有成品油主管行政機(jī)關(guān)都不得擅自改變有效的成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)許可，不得侵犯被許可人的合法權(quán)利。

　　另外，根據(jù)行政許可法第8條第二款的規(guī)定，“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”需要注意的是，這里規(guī)定的是“法律、法規(guī)、規(guī)章”修改或者廢止，而不包括規(guī)范性文件的改變。因此，如果23號(hào)令這個(gè)規(guī)章不“修改或者廢止”的話，僅憑作為規(guī)范性文件的“技術(shù)規(guī)范”，行政機(jī)關(guān)是不能變更或者撤回已經(jīng)生效的成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)許可的。

　　再者，如果23號(hào)令規(guī)定的條件被修改，與《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的條件一致，那么許多民營(yíng)企業(yè)可能會(huì)失去經(jīng)營(yíng)資格。這種情形下，根據(jù)行政許可法的上述規(guī)定，取消其經(jīng)營(yíng)資格的行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。過(guò)去那種要批準(zhǔn)就批準(zhǔn)，要收回就收回，不承擔(dān)任何責(zé)任的做法，已經(jīng)不符合法律的規(guī)定了。

　　保育鈞：在我國(guó)現(xiàn)階段，由于政府部門(mén)改變自己決策給民營(yíng)企業(yè)造成損失而由政府補(bǔ)償?shù)氖率呛茈y見(jiàn)到的。政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，掌控著支配資源的地位，連話語(yǔ)權(quán)也是壟斷的。指望商務(wù)部賠錢(qián)那是不可能的。

　　中小企業(yè)聯(lián)合應(yīng)對(duì)沒(méi)有法律障礙

　　主持人：如果該意見(jiàn)稿被通過(guò)實(shí)施，從事成品油批發(fā)的中小企業(yè)面臨的選擇要么是出局要么是聯(lián)合，那么在搞聯(lián)合壯大時(shí)會(huì)有什么樣的法律障礙？

　　張明杰：從事成品油批發(fā)的中小企業(yè)通過(guò)聯(lián)合提高競(jìng)爭(zhēng)力不存在法律上的障礙。

　　楊小軍：如果《征求意見(jiàn)稿》按照現(xiàn)在的內(nèi)容被通過(guò)實(shí)施，而23號(hào)令又不作修改的話，那么，《征求意見(jiàn)稿》的有關(guān)批發(fā)經(jīng)營(yíng)條件的內(nèi)容，違反了規(guī)章的規(guī)定，按照規(guī)范沖突“高法優(yōu)于低法”的規(guī)則，只能選擇適用23號(hào)令這個(gè)“高法”，根本就不能適用《征求意見(jiàn)稿》這個(gè)“低法”。

　　23號(hào)令是生效還不到一年的部門(mén)規(guī)章，如果因?yàn)椤墩髑笠庖?jiàn)稿》的出臺(tái)就要修改23號(hào)令，這種朝令夕改的做法，不利于保障投資和交易的安全。

　　保育鈞：我不希望這個(gè)《技術(shù)規(guī)范》原封不動(dòng)地付諸實(shí)施。既然征求意見(jiàn)，就得聽(tīng)取各方意見(jiàn)，特別是民營(yíng)石油企業(yè)的意見(jiàn)。在非公經(jīng)濟(jì)三十六條公布之后，商務(wù)部總不會(huì)無(wú)視廣大民營(yíng)企業(yè)的意見(jiàn)吧。