面對直銷法規：外企主動影響 內企被動接受

　　6月初，有消息透露，直銷法規可能在今年7月份出臺。面對這部醞釀已久的法規，外資企業使出渾身解數，以圖施加影響；國內相關企業或者無動于衷，或者消極等待。不僅是直銷立法，在其他法律制定的過程中，外企出于維護自身利益千方百計影響立法的積極態度，與國內企業的冷淡被動，形成鮮明對比。

　　★文/蔡偉

　　日漲的熱情：外企的政府公關

　　“在世界直銷協會聯盟看來，很多事是應該具有靈活性的，與政府和社會各階層進行溝通后，很多事也是可以商榷的。”世界直銷協會聯盟首席執行官委員會主席狄克士，在年初的一個18家跨國直銷公司峰會上作上述演說。

　　中國直銷立法一直牽動著眾多外企的心。中國政府曾用一紙禁令全面封殺了所有形式的傳銷活動，給眾多直銷外企以沉重的打擊。不過，在面對現實的同時，他們也使盡渾身解數，試圖影響立法。

　　公關開道是外企常用技巧之一。2004年5月，直銷巨擘安利集團副總裁侯立威、安利全球品牌副總裁詹尼斯·杰克遜以及另一家全球直銷企業——美國如新企業集團CEO賀楚門先后來華。而后雅芳CEO鐘彬嫻和安利全球董事會主席溫安洛又分別在當年6月再度訪華。他們甚至不惜出動政府的影響力，如1998年4月，直銷禁令發布后不久，當時的美國總統克林頓在給國際直銷協會的信中寫道，“我們業已要求中國政府解除其市場壁壘并允許直銷企業繼續在華拓展業務。美國商務代表此次同中國方面進行討論時會重點突出上述問題。”今年年初，時任美國商務部部長的唐·埃文斯在一個發布會上也表示，他們特別注意到中國直銷立法的情況，希望在立法中能對美國直銷企業的進入降低門檻！

　　無疑，外企如此關注國內知曉立法與其利益息息相關。2004年，安利在中國的銷售額已經達到170億元人民幣。而另外一個直銷巨頭雅芳，在2004年也取得了18億元人民幣的銷售額。節節攀升的銷售額令他們影響中國涉外立法的熱情日漲。

　　外企對我涉外立法的影響力漸大

　　對于這種現象，業內專家認為原因之一就在于中國立法體制一定程度上阻塞了外企的意見表達途徑。因為從立法體制上說，目前我國總體上還是行政主導型。法律的修改、制定更多地取決于相關部門意見。所以事實上，大多數的立法仍由行政主管系統作為起草與制訂的主導力量。因此，盡管我國立法的公眾參與有了一些具體的制度性安排，但這些制度的具體化、程序化程度卻十分有限，這造成了我國現在的行政立法雖然也有調查、研究、咨詢、協商等做法，但是這些程序基本上屬于內部程序，而且程序的操作主動權基本掌握在行政機關手中，行政立法過程的信息并不對稱。

　　這對外企也不例外，于是外企必須通過各種或明或暗的方式來傳遞他們的呼聲和要求。

　　隨著社會需要的發展和國際交往的日益發達，不同國家的法律出現逐漸相互吸收、相互滲透，從而趨于接近甚至趨于一致的現象，其表現就在于，國內法律的創制和運作越來越多地涵納國際社會的普遍實踐與國際慣例，并積極參與國際法律統一化的活動等等。因此，法律界人士呼吁立法部門轉變立法觀念，按照市場經濟的規律及其條件進行立法，才可以大大加快中國立法的發展步伐。

　　“對于國外立法中比較好的又適合我們目前情況的東西，應當大膽吸收。他們走過的彎路，也值得我們借鑒。有些適合我們的法律條文，可以直接移植，在實踐中充實、完善”，某法律界人士如此認為。而在這方面，外企就可以起到很大的作用。商務部研究院研究員梅新育就評論說，在直銷立法的過程中，外資企業不僅了解國際市場游戲規則，而且還熟悉中國國情。“他們有完整的行規，能夠拿出‘立法范本’以供政府參考。”

　　另外，中國入世已經三年多了，入世的承諾給中國的法制帶來了深遠的影響，外企影響中國涉外立法也是應有之意。根據WTO的相關規定，有關立法的公眾參與要求表現在這樣兩個基本方面，一是立法過程應該透明、公開。二是立法內容公開，其中包含兩個基本要求：(1)設立一個定期出版的官方公報公布所有與貿易有關的法律文件和行政措施，并依請求向所有WTO成員方提供這些文本，除非在特殊情況下，法規的公布和提供都必須在其實施之前的合理時間進行，以便相關的當事人發表評議；(2)建立或者指定“咨詢點”，使個人、企業和其他成員方能夠獲取與貿易有關的法律文件和行政措施的所有信息，這些信息一般應當在提出申請后30天內提供。這些要求無疑也使得中國政府的諸多涉外立法必須向外企開放，聽取他們的呼聲和意見。

　　另據商務部的統計數字顯示，截止2005年1月底，全國累計批準設立外商投資企業51萬個，世界最大的500家跨國公司中已有400多家在中國設立了工廠、研究所或是分支機構。這使得在我國的立法過程中，外資企業的影響力不容小覷。

　　外企影響立法的“院外活動”

　　在華外企對中國涉外立法的影響程度如何？他們是否已經對這些法律的制定產生了實質性的影響？中國的企業受到歧視了么？這些問題都是不少國內企業深切憂慮的。

　　對此，業內專家認為，這些外企雖然一定程度上是一個利益的共同體，但是還是遠遠沒有形成像西方國家那樣的所謂利益集團的“院外活動”，即所謂的利益集團向議會或國會進行游說，申張自己的權益。尤其在美國，利益集團的院外活動對國會立法產生了很大影響，如院外游說者溝通國會與社會各界的聯系；院外游說者給國會議員提供立法所需了解的有關材料和知識；院外游說幫助國會調整議程；院外集團幫助國會監督法律的執行，等等。

　　現在這些外企形成的合力可否視為院外的利益集團，業內專家認為還是為期甚早，因為，他們實際上對中國涉外立法的影響力還是很有限的。但是，某些時候，外企的影響力還是不容小視。最為典型的例子就是2000年中國外商投資企業協會優質品牌保護委員會(下稱“外企品保委”)對《商標法》和《產品質量法》修改的推動。

　　當年，在全國打假的高潮下，“外企品保委”提出當時的工作重點之一，就是出臺對中國相關立法修改的立場報告，并積極付諸實施。據稱，剛開始，全國打假辦，高法、高檢、海關總署等部門只是請人把修正觀點的材料通過人大等渠道帶到北京，但到了后來，他們會邀請“外企品保委”對一些法律文件或條例的制定提供意見。如在征求《商標法》修改上，因為在實踐中《藥品監督法》的執法主體是藥品監督局，《商標法》是工商局，《產品質量法》是質量監督局，這些都是行政執法部門。當行政執法部門碰到造假事件時，可能因為自己不是法院，不能判定是否構成犯罪，所以不移交司法機關。面對這種不足，“外企品保委”的成員就提出：“涉嫌司法犯罪的，應立即移交司法部門偵辦。”最終《商標法》采納了該建議。此后，《產品質量法》和《商標法》的修正意見、高檢、高法在辦理生產銷售偽劣產品若干問題的司法解釋中，“外企品保委”成員提交的意見都得到了采納。

　　除此之外，我國反壟斷法的立法也倍受在華跨國公司的壓力。一向善于政府公關、高層游說的跨國公司們通過種種手段影響國內反壟斷法的出臺。在2004年5月工商總局完成的《在華跨國公司限制競爭行為表現及對策》調查報告中，對在華外企提出了“據稱措辭相當嚴厲”的質疑，但該報告一出臺便遭到諸多在華跨國公司的強烈否認。雖然這是人們意料之中的反應，但這些舉動也印證了國家工商總局的報告讓跨國公司“坐立不安”的說法，在中國這個還正在向成熟的市場經濟邁進的國度，許多西方企業因此擔心自己會最先成為醞釀中的《反壟斷法》的打擊對象。現在，中國反壟斷法的遲遲不能出臺，外企是否算得上一個影響因素就不得而知了。

　　熱情與冷淡的結果：

　　會哭的孩子有奶吃？

　　但面對內資企業的冷淡，業內人士無不感到惋惜，因為利益主體對立法過程發揮影響，本身并無不妥之處，北京大學立法研究中心主任周旺生教授對這種公眾加強參與立法的現象表示了肯定。“立法本身就對‘權力資源’和‘權利資源’進行制度化的配置，在這個過程中，必須使各個利益主體能夠有機會充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達到一種各方利益的平衡。”而正是內資企業的冷淡使得一些對內資企業不利的政策能得以順利出臺，如當初政府在制定歧視性的內外資企業所得稅法規的時候，內資企業就沒有發出自己強烈的反對聲音，而眼睜睜看著該法規順利通過。現在，當行政部門已在醞釀取消該歧視性法規、外資企業強烈表示反對的時候，內資企業還沒有奮力而起，維護自己的權益。這正是內外資企業的差異之處，也凸顯了內資企業、以及整個社會各個群體在參與立法的意識與技巧方面的巨大欠缺。