環保總局應升格為環境部

　　只有對環保機構擴權，實行垂直管理、增設“環境警察”和“環境法院”等一系列的改革措施，才能較有效地破解目前環保事業遇到的各種困局

　　顧海兵

　　近段時間以來，環保總局的動作總能吸引眾多的眼球。

　　然而，細心的人們不難發現：環保總局對一些違法事件的處理，也只能是停留在“點名批評”和“提請”的層面，而通報與治理很少有同步進行。國家環保總局副局長汪紀戎在6月2日國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，更是痛心地指出，有些地方的環保局長，不得不自己寫匿名信舉報當地的環境污染情況。環保工作落入如此窘狀，令人唏噓。

　　環保總局如何才能挺起腰桿，讓環境保護工作在經濟發展中占據更加有利的地位？

　　目前，省以下環保系統干部的任命權都是以地方為主，環保總局對地方環保機構支配的權力十分有限。地方環保部門的“婆婆”是當地的政府，遇到利害問題，他們怎能在環境保護上發揮重要作用呢？這樣的體制對環境保護非常不利。

　　如何對我國的環保體制進行改革，我個人有這樣的一些思路供大家參考：

　　首先，需要對國家環保總局進行升格。它不僅僅是簡單的國務院準部級直屬機關，而是要將目前的環保總局改變為國務院環境保護部，或者叫國務院環境部。考慮到目前環境保護在我國發展中的巨大作用，我認為還應該將水利部的長江委員會、黃河委員會等統統歸落到“環境部”。

　　“環境部”底下的環保機構設置也應打破目前的“屬地原則”。環境問題最大的特點就是跨區域性，按照目前的行政區劃設立環保部門并不十分科學。環境管理采取傳統的分省、市、縣的辦法來操作，顯得支離破碎。環保機構的設置，應有很大一部分按照自然資源及環境生態的特點進行。

　　這種“擴權”改革，應該借鑒稅務機關的現行體制，這方案不是最理想的，但卻是國情允許下破解環保困局最有效的方案。大家可能知道，我國的稅務機關是兩套體系，國家稅務局是從中央到地方垂直，地方稅務局是采取省以下垂直。中國的環境保護事業要發展，必須也應該有這樣兩套體制，其中有國家環境保護垂直管理系統，也有省以下的地方環境保護垂直系統，就國家環境保護來說，應當采取中央、大區到城市，這樣三個層次垂直管理。然后，地方上省以下環境保護要垂直。目前我國省以下環境保護系統的干部的任命權是以地方黨委為主，環保總局僅有十分有限的管理權，這不利于環境保護。

　　第二，還應該增加“環境警察”和“環境法院”。中國的警察是一個龐大的警察隊伍。但實際上中國的警察隊伍里面有很大一部分并不需要警察去管，比如交通、戶籍等。而環境保護是一個高風險的行業，本來應該有環境警察；專業的“環境法院”也是必要的，他們負責處理因在環境保護過程中引發的違法犯罪問題。現在我們的法院里面已經有知識產權法庭了，我們更應該有“環境法庭”。

　　最后，除了部門的改革，我認為還是要建立一系列的制度和完善法治。有很多人常問：我們是否可以借鑒國外成功的環保經驗？如果真要借鑒國外的先進經驗，我認為有一條十分關鍵，那就是“嚴格執法”：任何工程項目要上馬，之前必須通過對環境影響的評估，通不過環評就不能夠放行。

　　我們要提高如《環境影響評價法》這樣一些法律的執罰力度——現在一些污染超標的排放費，必須把費改成稅，其實，發達國家已經開始征收環境稅了，而且是根據不同的污染類型，征收不同的稅。而且還要依靠各種環境法律法規、“環境警察”、“環境法院”等強力機構來加強環保事業的威力。

　　建立一個環境污染責任的引咎辭職制度也非常關鍵。我們曾經針對重大煤礦安全出臺過一個引咎辭職的制度，我認為環境污染完全可以借鑒這樣的制度。

　　還有，目前環保人員的投入太少也是個問題。偌大一個國家，從事環保的人員大致才15萬人，所以，人們不必對中國有大量的環境污染和生態破壞感到驚奇。很顯然，環境保護人員的投入是遠遠不夠的，我們應該有大量的公務員來從事環境保護。與此同時，調動NGO和公眾參與到環境保護中來更是非常必要。

　　只有這樣，通過對環保總局擴權、進行垂直管理、改變環保機構的設置、完善法治與加大人員及資金的投入等一系列的改革措施，我想才能較為有效地破解目前環保事業遇到的各種困局，協調好社會發展與環境保護之間的關系。

　　顧海兵：中國人民大學公共管理學院教授