能源緊缺倒逼汽車稅費調整

　　經過10年討論與呼吁后，汽車消費稅調整因能源問題開始破土而出

　　□記者 襲祥德

　　歷時10年的汽車消費稅調整之旅終于有望破冰。5月20日，財政部稅政司一位不愿透露姓名的官員告訴《商務周刊》，財政部已將新的《汽車消費稅征稅辦法和稅率征求意見稿》 發給國家發改委、稅務總局、環保總局、商務部等相關部委和汽車領域各行業協會，各單位目前正在研究和制定汽車消費稅調整的相關政策。

　　雖然該財政部官員稱“現在十分敏感，不宜對外公布細節”，但據記者了解，汽車消費稅調整細則有望在年內頒布，其中將把排量在1.0L及以下汽車的消費稅稅率從3%降至1%或取消，而排量在2.2L及以上的汽車，消費稅稅率有可能大幅度上調，最高稅率可能達到20%。該調整方案的目的，在于體現國家對小排量汽車的鼓勵政策，限制國內豪華車消費，強化消費稅對汽車消費結構的導向作用。

　　十年破冰之旅

　　國內對調整汽車消費稅的呼聲可以上溯到1994版《汽車產業政策》的出臺，當時即有業內人士指出，對轎車征收消費稅有悖于產業政策，要求進行調整或干脆取消。

　　雖然1994版《汽車產業政策》已經明確提出要大力發展中國汽車產業，但在此前很長一段時間里，轎車在中國的定位并不清楚，究竟轎車是奢侈品、還是一種普通的商品，國內曾爭論多年。中國汽車工業協會原常務副理事長張書林告訴《商務周刊》，當時中國轎車的消費群體以公款購車和集團購買為主，因此制定汽車消費稅的初衷是抑制消費，這也造成消費稅的結構與汽車工業發展后國家的能源政策、產業政策不符。

　　進入新世紀后，隨著汽車快速進入家庭，國內對汽車消費稅調整甚至取消的呼聲更加高漲。2000年5月，一汽、上汽等16家汽車企業聯合發出建議，要求清理在計劃經濟時期限制、抑制消費的相關政策，仿照發達國家鼓勵汽車消費的辦法，取消征收汽車消費稅。

　　行業內外的呼聲獲得了國家有關部門的回應，財政部公開表示不會取消汽車消費稅，但可以進行調整。2000年下半年，財政部、國家稅務總局聯合發布基于環保考慮的《關于對低污染排放小汽車減征消費稅的通知》，對國內銷售的達到歐洲Ⅱ號標準的低污染排放汽車減征30%的消費稅。

　　2001年初，國家財政部正式委托張書林所在的中國汽車工業協會，起草關于一個汽車財稅政策的研究報告，該份《加入WTO后我國汽車產業財稅對策研究》報告，指出了中國汽車產業所承擔的稅制狀況與國際上的差距以及不適應我國汽車產業發展的矛盾。

　　“我們將汽車購買、保有、使用階段的稅費與國外做了比較，發現我國汽車購買階段的稅費要占到整個汽車稅費結構的66%，使用階段占21%，保有階段是13%，這個結構顯然是不合理的。按國際上其他國家的情況，購買階段占的稅費都比較低，一般在30%左右，使用階段的稅費很高，在45%—70%的范圍，中國的稅費結構正好和國外顛倒過來。”時任汽車工業協會常務副理事長的張書林當時感到非常興奮。他清楚記得，其報告中建議之一，就是為鼓勵使用節能汽車，1.0L以下實行象征性消費稅率，1.0L以上劃分更多的征稅檔次。“劃分的越細，政策越清楚，效果越明顯。”張說，“總的原則就是中間檔次的消費稅可以不大動，把低排量的大幅度降，把大排量的向上提。”

　　下半年，張書林將報告交給了財政部。“我們跟財政部的有關負責人談了幾次，他們也表示非常支持我們的看法，在我看來，他們也很有積極性，醞釀著如何調整汽車消費稅。”據張書林透露，當時財政部已準備將汽車工業協會的課題組報告修改完善后上報國務院，但奇怪的是，此后這個報告如石沉大海再無聲息，消費稅調整也擱置至今。

　　財政部的考慮

　　中國汽車與社會發展研究咨詢中心主任周立群對《商務周刊》稱，在進行汽車消費政策課題研究時，他們與財政部有過廣泛的接觸，汽車消費稅難以調整實際上有著多方面原因。

　　周立群認為，由于2002年開始的汽車“井噴”，使得汽車工業協會報告的調整方向與國家的宏觀目標矛盾。“汽車產業宏觀調控的目標這幾年有很大變化。”她解釋說，2002年之前，轎車仍以公款消費為主，國家總的調控傾向就是減稅刺激私人汽車消費、拉動GDP增長；2002年以后，GDP年增長約8%，轎車每年卻有50%—60%的增長，很快造成了汽車發展與城市交通和環境能力以及能源短缺的不協調，這個時候就需要反過來，至少對大排量高污染的汽車消費加以抑制。

　　除此之外，周立群告訴《商務周刊》，另外一個實際困難是，財政部一直很難確定消費稅調整的合理方案，因為最要命的是一些關鍵指標很難量化。

　　2003年以前，中國車管登記時并不登記排量，也不需要登記污染指標和車的尺寸大小，這導致汽車的保有量和分類不清。“到底每月凈增多少車，都是什么排量的，收了多少稅，一直就沒有全面準確的統計數據，很多都是虛數。” 周立群表示，沒有這些基礎數據，就無法精確統計汽車消費結構。

　　“許多專家說要把高排量汽車消費稅率提高到10%，憑什么調到10%而不是20%，你總得說出所以然來，是空氣污染程度更大，還是油用的更多，說起來簡單，財政部沒有數據，你只提建議又沒有提供數據，你讓財政部怎么辦？怎么才知道這樣調整是妥當的？”周立群表示，當時財政部內部對于調整方案分歧很大，這也是財政部擱置消費稅調整的重要原因之一。

　　雖然這聽起來是一個說得過去的理由，但另一些業內專家認為，實際上這并非是不可克服的困難，當然也不是消費稅調整不能出臺的根本原因。

　　“汽車消費稅調整難產是遇到了其他部門的阻力。”張書林對記者說，中國汽車工業協會是從促進汽車產業發展來考慮問題，而交通部門、環保部門、能源部門、財政部也都有各自的立場。

　　環保部門從抑制環境污染的角度看，要求鼓勵小排量汽車，最終促成給達到排污標準的汽車減稅。

　　能源部門主要考慮的是怎樣節約能源，要求發展節能汽車。國務院發展研究中心產業經濟部副部長馮飛向記者提供的權威數字表明，目前中國機動車消費占整個石油消費的30%左右，而這個比例在未來若干年內將快速增長，2010年會增長到47%，2020年會接近60%。他表示，從2001年開始，中國汽車產業持續幾年高速發展，汽車大眾化消費已經到來，但與此對應，中國又是一個人均石油資源占有量較少的國家，國內石油產量受資源稟賦影響，最大產量在2億噸左右，預計到2020年中國石油消費量至少為4.5億噸，石油對外依存度將達到60%。

　　“中國面臨的能源挑戰非常大，限制油耗高的大排量汽車勢在必行。”馮飛說。但地方交通部門并不這樣想，他們從私人用車快速增長造成交通擁堵、影響城市形象等各方面考慮，多年來對小排量汽車進行各種限制。

　　財政部的態度最為關鍵，但財政部顯然更關心稅收的變化。張書林稱，自己曾經找過財政部的官員，私下里他們也認為汽車消費稅政策調整非常必要，但這將在短時期內減少稅收總量。他指出，根據當時汽車工業協會的測算，如果降低小排量汽車的消費稅率到1%左右，前一兩年國家稅收確實會有一定數量的損失，大約為13億元左右，雖然調整后會促進汽車消費，使稅基擴大，但財政部顯然并不愿意從更長遠的角度來考慮問題。“在國家稅收方面，你要是動他的稅源，特別是提到減稅都是很困難的，不只汽車消費稅出不來，只要是影響到國家稅收的政策都很難出來，除非像三農問題那樣得到最高層決策者站在更高戰略角度的重視。”張書林說。

　　多管齊下

　　時移事異，今天張書林等人仍在鼓吹盡快調整汽車消費稅，但動機已不再是促進汽車產業發展的簡單目的。

　　“汽車產業這幾年的發展在推動社會和國民經濟進步的同時，也給社會經濟帶來很大壓力，那就是能源、環保、交通、安全等社會問題，能源和環保問題是最重要的。”張書林認為，一旦政府認識到石油消費增長很大一部分是汽車消耗掉的，那么就必須用消費稅調整消費結構，引導大家購買節能汽車。同時，現有消費稅的問題就變成了稅率與檔次的劃分難以拉開大排量豪華車與小排量汽車的距離，難以鼓勵小排量經濟型轎車的發展，并抑制高油耗汽車消費。

　　“現在看來汽車消費稅和燃油稅的出臺都到了非常急迫的時刻。”馮飛也指出，目前中國汽車產業還在高速增長，投資也在快速增加，但由于指導消費的公共政策缺失，大排量、豪華型汽車在中國占的比例相當大，國家必須出臺政策干預這種扭曲的消費行為，給生產廠商明確的信號。“一旦生產能力形成，要扭轉這種扭曲的生產和消費結構付出的代價就比較大了。”馮說。

　　2004年6月出臺的新《汽車產業政策》明確指出，國家引導和鼓勵發展節能環保型小排量汽車，汽車產業要結合國家能源結構調整戰略和排放標準的要求。

　　與此同時，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過了《能源中長期發展規劃綱要(2004—2020年)》草案，提出要實行全面、嚴格的節約能源制度和措施，提高能源利用效率。這是國家能源規劃第一次正式提出把節約能源放在首位。

　　也就是從此時開始，為了緩解汽車消費帶來的能源壓力，財政部才將外界呼吁多年的汽車消費稅調整正式納入工作計劃。

　　國家財政部財政科學研究所稅收研究室主任孫鋼對《商務周刊》進一步指出，汽車消費稅要發揮調控作用，必須依靠與其他幾個稅種之間的相互協調，即對整個的汽車稅費政策做出調整。

　　他表示，由于汽車消費稅是直接向生產者而不是消費者征收，所以并不能有效引導消費者的購買行為，從2001年以來國家對達到歐Ⅱ標準的汽車減征30%消費稅來看，稅率調整對汽車銷售價格并沒有特別大影響。他認為，單靠汽車消費稅對改善目前的汽車消費結構作用不會十分明顯。

　　特別是，目前大排量汽車的使用仍集中在公車和商務車，即使通過消費稅調整對車價造成一定影響，企業和政府部門依然不會減少使用大排量汽車的熱情，汽車生產企業也不會縮減高耗油車的生產，這使得燃油稅的出臺更加急迫。“多用油多交稅，這樣才能鼓勵人們節約能源。”孫鋼說。

　　也是在10年前，就有人提出開征燃油稅，將現在普遍征收的養路費和其他費用合并組成燃油稅，通過法律形式調整各部門之間的利益分配關系，并最大限度地節省能源和基礎設施開支。但由于此改革涉及方方面面的問題，特別在《公路法》等一些重要法律草案討論過程中爭論激烈，燃油稅政策一直向后拖延。

　　1999年10月31日，九屆全國人大常委會十二次會議終于通過了《公路法》修正案，對交通車輛開征燃油稅正式列入法案。隨后，國務院批轉財政部和原國家計委等12個部門《交通和車輛稅費改革實施方案》的通知，對我國燃油稅納稅人、納稅環節等都做出了明確規定。

　　但之后的幾年，甚至稅票都已經印好，燃油稅仍沒有明確的出臺時間表。中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓接受《商務周刊》采訪時表示，燃油稅遲遲不能出臺的原因之一是國際油價太高，目前97號油已經漲至4.17元，如果再加上一塊多錢的燃油稅，會令汽車用油消費者難以承受。劉桓曾參加了上個世紀90年代中后期國家稅務總局的燃油稅改革調研和課題討論。他也承認，除油價問題外，部門利益之爭也是其中一個深層原因，即燃油稅一旦出臺后更多復雜的后續問題難以解決。這些問題涉及部門利益的重新調整、是中央稅還是地方稅、公路收費人員的安置、各種油品之間價格不同所造成的混亂等等。

　　“引導汽車消費需要若干個環節的相關政策共同作用，國外主要依靠汽車購買階段的購置稅和消費稅、汽車使用階段的燃油稅以及各種強制性的油耗標準，而這些在中國都容易陷入部門利益之爭。”馮飛說，“現在應該反思的是我國公共政策出臺的程序問題，使這些政策能夠迅速出臺，多管齊下。”