一個律師與一部法律

　　“令人難以相信的是，今天在很多國企和一些基層政府機關里，有人甚至連找小姐都要開發票回去報銷……公款吃喝的黑洞，必須有人堵上！”

　　北京律師韓傳華，原本名不見經傳，但是他的手機卻因為最近拋出的《中華人民共和國餐飲票據管理法(草案)》的問世而頻頻響起。

　　去年網上公布的公款吃喝一年消費2000億元的消息，促使他用3個多月的時間調研、查閱資料，并在此基礎上寫出了一部長達4700余字的制止公款吃喝的立法草案。他希望通過媒體征集的方式尋找到支持這部立法草案的30位人大代表簽字，然后提交全國人民代表大會審議。

　　這樣的一部由律師個人草擬的法案，以其精妙的邏輯技巧構造出擬定者法律敘事上的趣味感。

　　這位從廈門大學國際經濟法學專業走出來的法學碩士在接受信報采訪時說：“我制定的這部法律，并不禁止他們用公款吃喝，但是我在報銷環節上遏制他們，這樣就要求那些人吃喝可以，但是要吃得透明、吃得合理�！�

　　推定責任、領導人不能免責、用嚴刑峻法來增加不當利益獲得者的犯罪風險是這部法律的幾大亮點。

　　“這部法律增加的是違法者的成本，但沒有增加執法的成本，所以我認為它的操作性非常強�！表n傳華說。

　　事實上，在政府財政真正的陽光法案出臺之前，我們也只能說，韓傳華設計的這部法律，其象征意義遠遠大于其實體意義。截止目前，還沒有全國人大代表與其呼應。

　　但是這部法律充滿細節設置的務實性，重新引起了人們對“吃喝風難剎”這個社會痼疾的高度關注。

　　時代信報：說說你的經歷和設計這部法律的初衷好嗎？

　　韓傳華：我1985年從武漢大學哲學系本科畢業，后來考入廈大國際經濟法專業的研究生。從1985年起，我在廈門大學國際經濟法教研室任教。1988年開始從事律師工作。

　　簡單的說，我認為目前在中國的公款吃喝行為已經超出了正常的范圍，一個人吃飯，可以找10個人作陪，10頓飯的飯錢可以算到一頓飯錢之上。這樣的公款吃喝風，已經不僅僅是浪費，而是構成了目前中國灰色收入的一部分。這些用公款搞出的排場和虛榮，把希望小學都搞掉了。我們也是在搞先進性教育、三講，但是還不能有效地制止這種公款吃喝行為。

　　為什么？因為我們目前對這種行為的約束還上升不到刑法的高度。一個人貪污容易看出來，但是要是一大群人都貪污，那么往往是法不責眾。所以我就想，如果專門有法律去處理這個問題，而且，執法的成本也不會增加的話，那么可操作性就很強了。

　　我們除了說不準吃喝外，還要考慮：吃了喝了之后怎么辦？

　　時代信報：所以你就考慮要在什么環節能夠有效地遏制公款吃喝行為？

　　韓傳華：對，我就考慮可以在報銷的環節去遏制。這樣就衍生出來兩個問題。首先就是制定可以報銷的票據的標準。標準制定好了就可以三年、五年不變。你的票據不符合標準就不能到我這里報。然后就是制定處罰的標準。我制定的這部法律，處罰的責任就是罰款。

　　時代信報：處罰在目前可行嗎？罰誰？如何罰？

　　韓傳華：這就涉及到我制定的這部法律的根本的一個指導性原則：就是在處罰的環節上推定所有的人都有責任。類似于香港或者是普通法系的有罪推定。香港的梁錦松當年為什么辭職，他只是在調息之前買了一部汽車，但是還是下臺了，就是有罪推定。

　　時代信報：你這個思想有些類似于朗咸平對證券市場的監管思想。要用嚴刑峻法。

　　韓傳華：對。因為這部法律中，違法的責任就是罰款，所以全部都要承擔連帶責任，在這部法律里，所有要進行報銷的發票都要寫上“在何處消費”、“消費的內容”等等，如果責任不在會計，比如有人給會計施加壓力，說是領導的意思，導致違法的后果，那么會計可以免除責任。畢竟不能陷害無辜。

　　時代信報：要是所有參與公款吃喝的人都說自己無辜怎么辦？

　　韓傳華：那么新的困難就出來了，所有的人都認為自己沒有責任，或者他們完全可以推到一個已經死了的本單位的人身上，這時候怎么辦？那么就是單位領導的責任。這類似于香港的高官問責制。單位的領導如果必須為這張出了問題的單子負責，那么這里面就有一個相互制約的關系在里面。

　　單位的領導會不會是無辜的？從民法上說，如果兩個人承擔連帶責任，那么他們對外承擔完責任之后，在內部還可以結算。沒有過錯的領導可以讓有過錯的人返還自己被處罰的費用。

　　如果都沒有錯，那么可以推定是底下的人騙了你。但是如果下面的人查不出問題，那就是領導組織有問題。舉證責任在報賬的人那里。

　　總之是一環扣一環。

　　時代信報：除了單位內部要承擔責任，還有哪些方面要承擔責任？

　　韓傳華：在這部法律里，除了單位內部外，會計師事務所、審計部門、還有稅務部門都是可能的責任方。

　　會計師事務所等如果要是發現了有什么不合理的發票，應該把它剔出來。為了證明自己沒有問題，那么單位的會計就不報了，承辦人也不批了。

　　這樣這部法律的初衷就體現出來了，盡管沒有禁止吃喝，但是只要吃喝的費用是合理的，只要是透明的也行。

　　時代信報：這部法律對于民營企業有約束力嗎？

　　韓傳華：這部法律對于控制一個民營企業也是有依據的。民營企業的報銷和堵稅法的漏洞有很大的關系。民營企業可以用報銷的方法沖成本，這是經營所得稅，可以在工資單上用發票沖個人收入，這是個人所得稅。

　　為什么現在賣假發票的人這么多，和上述現象有很大的關系。同樣的，現在很多人在找了小姐之后，也要開餐飲發票。這部法律也可以遏制這種丑惡現象。而且，對于餐飲企業來說，只需要把明細的菜單付在發票后就行了，對于報賬的人來說，只需要多寫上一筆注明就行了。如果一切環節都沒問題，那么稅務部門只需要看會計的審計報告就行了。所以這樣一部法律增加的只是不當利益獲得者的犯罪風險，損害的是非法的利益。而沒有額外增加執法者的成本。

　　時代信報：為什么在美國，行政官員基本上沒有公款消費？

　　韓傳華：這和他們的政府預算有關。一個美國的市長或者是州長每年要在公務上使用多少錢，都是早就厘定好的。而在我國，這里面的彈性空間太大了。

　　信報記者 吳 鵬/文圖

　　附：《中華人民共和國餐飲票據管理法(草案)》摘錄

　　第二章　餐飲票據的開具

　　第六條　餐飲提供人據實向餐飲消費人開具的稅務發票，須注明餐飲消費人的名稱、餐飲消費的日期和餐飲消費的金額，并加蓋餐飲提供人的印章。

　　第七條　餐飲消費人是單位的，稅務發票上應注明消費人單位的名稱。餐飲消費人是個人的，稅務發票上應注明消費人個人的姓名，或直接注明個人。

　　第八條 餐飲提供人向餐飲消費人開具稅務發票的同時，應向餐飲消費人開具與餐飲消費人實際消費情況相符的各項消費細目和各項消費細目價款的結算憑證。

　　第三章　餐飲票據的報銷入賬

　　第十三條　餐飲票據的主請人提交給單位報銷入賬的餐飲票據，必須符合以下全部條件：(一)有餐飲提供人開具的加蓋有餐飲提供人印章的稅務發票，及稅務發票上已注明單位的名稱、餐飲消費的日期和餐飲消費的金額；(二)有餐飲提供人開具的餐飲消費的各項消費細目和各項消費細目價款的結算憑證，及各項消費細目價款的總金額須與稅務發票上注明的餐飲消費的金額一致；(三)餐飲票據的主請人簽字說明包括有此次餐飲消費的原因、主請人一方參與餐飲消費的人數、被主請人姓名與單位、被主請人一方參與餐飲的消費人數等內容的書面憑證。被主請人不止一方的，餐飲票據的主請人須同時批注各被主請人的單位和姓名、各被主請人一方參與餐飲消費的人數。

　　第六章 法律責任

　　第三十四條 以下情形視為違反本法：(一)單位報銷入賬的餐飲票據，不符合本法第十三條規定的全部條件的；(二)單位報銷入賬的其他票據，不符合本法第三十條規定的全部條件的；(三)單位報銷入賬的餐飲票據、其他票據，明顯地與單位履行職能或經營業務無關的；(四)未經審核批準，單位擅自實行年度對外招待用餐總費用包干使用的；(五)雖經審核批準，但單位實行年度對外招待用餐總費用包干使用的實際做法違反審核批準方案的；(六)單位已按審核批準方案實行年度對外招待用餐總費用包干使用，但單位已報銷入賬的票據中仍出現餐費票據的；(七)單位支付給相關職能或經營人員的出差用餐補助費，違反國家規定標準的；(八)單位報銷入賬的餐飲票據、其他票據，包括但不限于餐飲票據、其他票據的票據或票據內容，說明餐飲票據、其他票據相關事項的書面憑證或書面憑證內容，經證明有虛假的；(九)違反本法其他規定的。

　　第三十九條 屬于政府全部或部分撥款的單位，有本法第三十四條規定違法情形的，由單位同級或上級的國家審計部門對單位相關責任人進行罰款，罰款金額為單位違法金額的二至五倍。

　　第四十條 非屬于政府全部或部分撥款的單位，有本法第三十四條規定違法情形的，由單位同級或上級的國家稅務部門對相關責任人進行罰款，罰款金額為單位違法金額的二至五倍。

　　第四十五條　中介機構受聘對單位進行財務審計，明知或應知單位有本法第三十四條違法情形，但在其出具的審計報告中未予披露的，經有權作出罰款決定的國家審計部門或國家稅務部門決定，應與此項違法情形的單位相關責任人一并承擔連帶責任，共同繳納罰款。