浙江土地警示

　　土地緊缺已成為制約浙江經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素；與之并存的，是土地的閑置和浪費(fèi)。其根源則在于對土地要素的政府壟斷和行政性管制，根本之策是建立統(tǒng)一完整的土地市場機(jī)制

　　□本刊記者 常紅曉 本刊特約作者 蘇振華／文

　　“土地荒”頻現(xiàn)

　　溫州市國土資源局用地審批處處長朱劍云自稱是“溫州最忙的人”。在接受記者采訪的半個多小時里，不斷響起敲門聲；電話一個接著一個，主題只有一個——土地。

　　“企業(yè)發(fā)展要土地，產(chǎn)業(yè)升級要土地，招商引資更需要土地。可手頭根本沒有那么多地！”朱劍云無奈地說。

　　據(jù)朱劍云介紹，溫州歷來是人多地少，“寸土寸金”。2004年宏觀調(diào)控后，“土地”更成為制約溫州發(fā)展的最大“瓶頸”。目前溫州市可用于建設(shè)的土地只有55萬畝左右，而全市1999年至2003年五年間共批準(zhǔn)建設(shè)用地27萬畝。按這樣的速度，十年就會全部用完。

　　浙江省缺地的不只是溫州。在全國著名的小商品集散地義烏市，很多企業(yè)同樣受著土地的煎熬。由于土地供應(yīng)減少，近年來義烏房價節(jié)節(jié)攀升，三年前的房屋今天升值三倍，市場上還很搶手。

　　義烏市紡織協(xié)會辦公室主任龔關(guān)海告訴《財經(jīng)》：“義烏紡織協(xié)會早在2003年就多次向市政府請示，會員企業(yè)要求批2868畝土地用于擴(kuò)大再生產(chǎn)。市委書記為此還專門開過協(xié)調(diào)會。但至今沒有一家企業(yè)批得一分土地。”

　　不少浙江企業(yè)因無地可用，只好把企業(yè)遷往外地。據(jù)記者調(diào)查，近年來浙江民營企業(yè)外遷逐年遞增，其中不乏正泰集團(tuán)、天正集團(tuán)等大型企業(yè)。

　　據(jù)2004年浙江省中小企業(yè)局《浙蘇滬中小企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢比較》的報告，造成浙江企業(yè)外遷的諸多因素中，首先是土地緊缺，占52.3%的權(quán)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于占據(jù)第二位的原材料及能源供應(yīng)緊張，后者的比例只有10.9%。

　　浙江省中小企業(yè)局辦公室主任蔡章生告訴《財經(jīng)》：“工業(yè)用地短缺已經(jīng)成為制約中小企業(yè)發(fā)展的首要障礙。”據(jù)他分析，浙江民營企業(yè)能夠有今天，與低價獲得土地等資源密不可分，但現(xiàn)在“形勢變了”，“千金易得，一地難求。”

　　無庸諱言，土地緊缺是浙江省的自然稟賦條件。浙江人多地少，耕地面積僅占全國的1.2%，人口占全國的3.6%，向來有“七山一水兩分田”之說。根據(jù)1996年全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，浙江省耕地面積3188萬畝，人均只有半畝耕地，只有全國水平的三分之一；其中劃定的基本農(nóng)田有2711萬畝。這2711萬畝基本農(nóng)田是不可逾越的紅線，占用一分一厘都要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)。如此算來，浙江省建設(shè)占用耕地的空間只有400多萬畝。

　　但是，近年來浙江省工業(yè)建設(shè)用地數(shù)量劇增。據(jù)浙江省統(tǒng)計局測算，近幾年耕地面積減少數(shù)呈逐年增多趨勢，1996年-2000年全省平均每年減少耕地面積21.95萬畝，2001年-2003年平均每年減少耕地58.45萬畝。如按2000年后建設(shè)占用耕地的實(shí)際情況，不計土地整理增加的土地，上述400萬畝耕地最多能夠用十年。

　　“現(xiàn)在是企業(yè)等項(xiàng)目，項(xiàng)目等土地，數(shù)以千計的企業(yè)都在排隊等地。”浙江省統(tǒng)計局儲小華副處長對記者說。

　　“稀缺”與“閑置”并存

　　但土地緊缺，只是硬幣的一面。與之并存的，是珍貴的土地的閑置和浪費(fèi)。

　　樂清市是溫州的一個縣級市，與溫州隔江相望。車行甌江大橋，一進(jìn)入樂清市轄區(qū)，就可以看到偌大一片漂亮的廠房，廠房大多三四層，藍(lán)白相間，背靠青山，顯得清潔而寧靜。這就是溫州最大的民營企業(yè)正泰集團(tuán)位于樂清市北白象鎮(zhèn)的“大橋工業(yè)區(qū)”。置身于廠區(qū)前那延綿千米的寬廣綠地，你會覺得是身在公園。

　　正泰集團(tuán)宣傳處處長廖毅就在這里辦公。廖的辦公室設(shè)在質(zhì)檢樓三層。辦公室寬敞明亮，很多辦公室還空著。

　　在溫州乃至在浙江全省，像這樣的“花園式工廠”并不少見。對于企業(yè)來說，這自然是實(shí)力的象征。綠地就像企業(yè)胸前的徽章，顯露出企業(yè)的富裕和闊綽。不過，對于人均耕地只有半畝的浙江，尤其是人均耕地只有0.35畝的溫州，這實(shí)在是太奢華了。

　　溫州市統(tǒng)計局2005年初專門成立課題組，調(diào)查了2423家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)(即年產(chǎn)值在500萬元以上的企業(yè))的用地情況。調(diào)查結(jié)果顯示，工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)積聚的主要基地，不僅土地利用率和產(chǎn)出低下，而且土地浪費(fèi)嚴(yán)重。溫州全市到2004年底共建成10個工業(yè)園區(qū)，但至今園區(qū)內(nèi)仍有43%的土地沒有開發(fā)。工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計開發(fā)土地面積共計39.7平方公里，其中已建成投產(chǎn)面積只有22.8平方公里。園區(qū)廠房絕大多數(shù)是一層，二層很少，三四層基本沒有。這些廠房占用土地面積超過3萬畝，但建筑面積不足1.5萬畝。

　　據(jù)溫州市統(tǒng)計局調(diào)查，從2001年到2003年，溫州全市建設(shè)用地總量增長了1.2倍，而GDP僅僅增長48%。溫州市統(tǒng)計局李國洪處長告訴記者：“全市園區(qū)的工業(yè)集中度只有18%，每畝產(chǎn)值只有147萬元，僅為全市規(guī)模以上工業(yè)平均水平的52.1%。每畝稅收8萬元，僅為全市平均值的三分之二。”

　　調(diào)查組還發(fā)現(xiàn)，溫州有些企業(yè)拿到地后，遲遲不開工，有些甚至兩三年閑置，這種荒地現(xiàn)象在各縣市仍然存在。有些企業(yè)千方百計批到土地后，亦非立即建設(shè)生產(chǎn)，而是待價而沽，炒買炒賣，牟取暴利。有些企業(yè)批地建房的目的就是等待土地漲價，從中賺取差額。

　　在浙江義烏，記者曾走訪著名的“義烏國際小商品城”二期工程。該工程占地800畝，于2004年10月建成。這天正逢周末，小商品城中卻冷冷清清。據(jù)在此做生意的批發(fā)商說，二期工程是政府開發(fā)的，攤位費(fèi)較高，生意并不好。記者在三層、四層看到，很多商鋪還沒有出租。而在一樓的大廳，已貼滿了轉(zhuǎn)讓攤位的告示。

　　即使在浙江省，義烏市土地也非常緊缺。義烏市發(fā)展計劃局副局長龔英祥告訴記者：“義烏市每年需要建設(shè)用地4萬畝，實(shí)際上2004年只有1200畝的用地指標(biāo)。現(xiàn)在有數(shù)千家企業(yè)在排隊要地。”但與此同時，根據(jù)義烏市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局產(chǎn)業(yè)發(fā)展科的一份內(nèi)部報告，全市有3000多畝工業(yè)建設(shè)用地閑置或出租，有的土地已經(jīng)閑置兩年以上。報告并“建議市政府依法收回其使用權(quán)”。

　　記者在義烏市也看到，相當(dāng)多的廠房分布于繁華鬧市區(qū)，大型商場與工業(yè)廠房比鄰而立，在“寸土寸金”的義烏市顯得很刺眼。

　　杭州市蕭山區(qū)多年來在浙江省占據(jù)著顯赫的位置。2004年4月浙江省清理整頓開發(fā)區(qū)，蕭山區(qū)國土資源局對已批未供和供而未用的兩類土地進(jìn)行全面清理，最后找回了2萬畝閑置土地。

　　2005年1月21日，浙江省國土資源廳公開收回杭州僑興工貿(mào)公司17.46畝的國有土地使用權(quán)。該公司早在十年前通過行政劃撥獲得使用權(quán)，但“至今未開發(fā)建設(shè)，造成土地長期閑置”。這樣的案例在浙江并非少數(shù)。

　　“集體土地”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“協(xié)議出讓”

　　一方面是土地和耕地資源的極度短缺，一方面現(xiàn)有土地閑置和圈占等浪費(fèi)嚴(yán)重。這種反差到底說明了什么？

　　浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授姚先國認(rèn)為，政府壟斷是造成供地緊張和土地浪費(fèi)的根源。“如果土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)市場化配置，就不會在浙江看到‘花園式工廠’，更不會有土地的閑置和浪費(fèi)。”

　　中國的土地一般分為兩類，一是國有土地，一是農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)民集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)用途，如果轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，必須先征為國有。這就是所謂土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，政府稱之為“征地”。

　　在征地的過程中，政府是惟一的“征用”者。農(nóng)民必須把土地交給政府，別無選擇，得到的只是最高不超過土地年產(chǎn)值30倍的“征地補(bǔ)償”。這不是一個農(nóng)民集體與政府的平等交易過程，而是“買家惟一，出價已定”的交易。

　　農(nóng)村土地被征用為國有土地后，按照用途可分為兩類，一是商業(yè)經(jīng)營用地，二是非經(jīng)營性用地。依照現(xiàn)行《土地管理法》，商業(yè)、服務(wù)、金融、旅游等建設(shè)用地，屬于商業(yè)經(jīng)營用地，實(shí)行“招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓”(簡稱“招拍掛”)；工業(yè)、倉儲、交通等屬于非經(jīng)營性用地，目前實(shí)行“協(xié)議出讓”。

　　一般認(rèn)為，通過競爭性的“招拍掛”出讓土地，由于買家有充分的競爭，出讓價可反映該宗土地的真實(shí)價值，而“協(xié)議出讓”，則是政府供地，企業(yè)用地。這實(shí)質(zhì)上是政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而優(yōu)惠供地。

　　這種土地價格雙軌制的形成，有其歷史原因。改革開放前，土地是國有的，企業(yè)也是國有的。工業(yè)建設(shè)不僅是企業(yè)的經(jīng)營行為，也是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的手段，因此工業(yè)建設(shè)實(shí)行向國有企業(yè)無償劃撥土地。改革開放后，私營經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展，在政府眼中，私營企業(yè)“非我族類”，不能無償供地。但政府為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，不能不向私營企業(yè)“協(xié)議出讓”工業(yè)用地。于是土地開始有了“市場價格”。

　　如此看來，私營企業(yè)實(shí)際上也替國家分擔(dān)了工業(yè)化的責(zé)任，國家的報酬就是低價供給土地。這造成現(xiàn)行土地有兩種價格：一是市場價格，即“招、拍、掛”價；一是計劃價格，即無償劃撥或“協(xié)議出讓”價。

　　在高度集權(quán)的政治體制下，國有土地名義上屬國家所有，其實(shí)是地方各級政府所有。由于經(jīng)營性用地必須實(shí)行“招拍掛”，地方領(lǐng)導(dǎo)真正享有支配權(quán)的是工業(yè)建設(shè)用地。在工業(yè)建設(shè)用地上，地方政府作為國有土地產(chǎn)權(quán)的代理人，是惟一的賣家。雖說工業(yè)建設(shè)用地也有基準(zhǔn)地價，但由于自由裁量權(quán)在政府手里，地方領(lǐng)導(dǎo)盡可以低價出讓，甚至“零地價招商”。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江，工業(yè)建設(shè)用地，即政府對企業(yè)用地的“協(xié)議出讓”總量相當(dāng)高。從供給的環(huán)節(jié)看，政府征地是行政性行為而非市場行為；從需求的環(huán)節(jié)看，政府“協(xié)議出讓”土地也非真正意義上的市場行為，只有“招拍掛”才算是真正的市場交易。正因?yàn)槿绱耍�浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長姚先國把浙江的土地交易稱為“四分之一的市場化”。

　　一宗土地，三種價格

　　在浙江，土地是最緊缺的資源，同時也是政府最有意愿掌控的要素。地方政府之所以積極控制土地，也是事出有因。

　　道理實(shí)際上很簡單：在“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”、“協(xié)議出讓”和“招拍掛”之間，有著巨大的利潤空間。正是其中蘊(yùn)含的利潤，使得土地轉(zhuǎn)用涉及的方方面面——除了失地農(nóng)民——趨之若鶩。

　　首先，土地從農(nóng)用轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，政府擁有絕對的權(quán)力。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，征用農(nóng)民的土地，最高按農(nóng)用地年平均產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償。而具體究竟補(bǔ)償多少，則完全取決于政府有關(guān)部門。在大多數(shù)情況下，一般都是盡量壓低對農(nóng)民的征地補(bǔ)償價格。

　　再如建設(shè)用地的“協(xié)議出讓”，名義上是政府和用地企業(yè)協(xié)議確定地價，其實(shí)也大多是政府定價。在義烏，2004年開發(fā)區(qū)整頓前，連街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村委會就可確定土地出讓給誰、出讓價格多少。現(xiàn)在權(quán)力已經(jīng)上收到市政府，由市政府統(tǒng)一規(guī)劃供應(yīng)。

　　于是，同一宗土地可能有三種價格——農(nóng)地征用價；工業(yè)用地價格；商業(yè)用地價格。

　　記者在溫州采訪時，經(jīng)常看有農(nóng)民打著“鏟除腐敗，還我土地”的橫幅在一些政府部門前集聚。有村民反映，1995年年底，為修建溫州甌江二橋高速公路，龍灣區(qū)狀元橋鎮(zhèn)七個村有600多畝稻田被征用，每畝只補(bǔ)償農(nóng)民2.7萬元，農(nóng)民拿到手的只有1萬元。

　　或許，狀元鎮(zhèn)狀元橋村農(nóng)民王森林更能體驗(yàn)其中的不公平。2002年初，溫州市政府征用該村臨近高速公路的39.2畝農(nóng)田，平均每畝補(bǔ)償3.9萬元。這塊地后被“協(xié)議出讓”給一個稱作“大森鞋業(yè)”的制鞋廠。據(jù)了解，由于大森鞋廠屬于工業(yè)項(xiàng)目，當(dāng)初協(xié)議出讓時，每畝只有不到20萬，現(xiàn)已翻了了十幾倍。狀元鎮(zhèn)政府城建辦公室一位主任告訴記者：“這塊地現(xiàn)在每畝值200萬元。”

　　同樣一塊土地，僅僅換了主人和用途，價格就有天壤之別。農(nóng)用地征用，每畝2.7萬元；而建造工業(yè)廠房，升至20萬元；可是真實(shí)的市場價卻在200萬元。

　　杭州市也上演著同樣的故事。一般來說，工業(yè)用地的基準(zhǔn)價格只有商業(yè)用地的四分之一，而實(shí)際出讓價格，工業(yè)用地只有同類地段的商業(yè)用地的五分之一到十分之一，甚至更低。

　　“經(jīng)營城市”　

　　同一宗土地的三種價格都不是市場形成的，都需要政府參與才能定價，政府也順理成章地享有和支配這三個價格之間的差價。曾有地方官美其名曰“經(jīng)營城市”。

　　浙江很多縣市政府的年度投資，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其當(dāng)年財政收入，其中的大批資金何來？玄機(jī)當(dāng)在其間。

　　一個典型的例證是，義烏市2004年財政收入28億元，但是光鐵路改線擴(kuò)建工程一項(xiàng)就需70多億元。2003年10月全面開工的“小商品城”二期工程，總投資就高達(dá)30億元。義烏市發(fā)展計劃局副局長龔英祥對《財經(jīng)》說：“出讓土地占財政收入的比例相當(dāng)高，政府當(dāng)然不能放開土地。”

　　在溫州，全市2004年財政收入182.4億元，而全市國有單位的固定資產(chǎn)投資高達(dá)160億元。

　　隨著城市化進(jìn)程的加快，土地作為最主要的資源和要素，越來越受到各級政府的青睞。地方政府通過低價征用農(nóng)民的農(nóng)用地，通過土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，壟斷大量的土地資源，放入政府“土地儲備中心”，集中轉(zhuǎn)讓“國有土地使用權(quán)”。地方政府出讓一塊土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，對農(nóng)民的補(bǔ)償每畝只有數(shù)千元到幾萬元不等。

　　巨大的級差收益成為地方財政的重要收入來源，有的地方土地出讓金占財政收入的比重甚至高達(dá)60%以上。

　　溫州市土地儲備中心成立于1999年6月。副主任汪筱芳告訴《財經(jīng)》，當(dāng)初成立土地儲備中心的初衷就是“經(jīng)營城市”。據(jù)汪介紹，到2004年底，市土地儲備中心累計收回各類土地6492畝，共出讓、劃撥、調(diào)撥3690畝。土地儲備中心通過“低買高賣”為市財政賺取20多億元。另外，溫州市土地儲備中心還通過抵押國有土地向國家開發(fā)銀行貸款16億元，用于“經(jīng)營城市”。

　　“經(jīng)營城市”的另一個表現(xiàn)是，土地變成政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“指揮棒”。

　　前些年，在全國范圍內(nèi)，各種形式和名目的開發(fā)區(qū)一度泛濫成災(zāi)。浙江也不例外。浙江省統(tǒng)計局一位處長告訴記者：“浙江過去是鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦區(qū)，村村辦園，全省最多時有800多個工業(yè)園區(qū)，位居全國第二。”

　　浙江省統(tǒng)計局一位不愿透露姓名的處長對記者介紹說，僅浙江省省直部門就有七八個部門有權(quán)批開發(fā)區(qū)。如省發(fā)改委批經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，省經(jīng)貿(mào)委批工業(yè)園區(qū)，省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局批鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，省科委批高新技術(shù)園區(qū)，省農(nóng)委批農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，連信息產(chǎn)業(yè)廳也可以批信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)。諸如此類，不一而足。一位基層干部對記者說，“為招商引資，浙江各地制定了很多不切實(shí)際的優(yōu)惠政策，比如‘零地價’招商、稅收優(yōu)惠等，為此付出了沉重的代價。”

　　現(xiàn)實(shí)中，許多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)用自己掌握的土地資源和銀行信貸資源來“經(jīng)營城市”，按照自己制定的“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”發(fā)展“支柱產(chǎn)業(yè)”，按照“重點(diǎn)扶持企業(yè)”名單“扶大、扶優(yōu)、扶強(qiáng)”，造成企業(yè)的不公平競爭，也造成了政府和企業(yè)之間關(guān)系的異化。

　　一塊土地，如果被規(guī)劃為“基本農(nóng)田”，那就只能是按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值定價，即使轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也只按“農(nóng)地征用價”補(bǔ)償；如果規(guī)劃是工業(yè)建設(shè)用地，那就“協(xié)議出讓”。如果被規(guī)劃為商業(yè)經(jīng)營用地，那就實(shí)行“招拍掛”出讓。

　　接下來的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，問題就更為復(fù)雜了。政府制定了產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，發(fā)布“產(chǎn)業(yè)目錄”，通過認(rèn)定“重點(diǎn)扶持企業(yè)”，可以對政府認(rèn)為的高新技術(shù)、高附加值、外向型、低污染的企業(yè)優(yōu)先供地。相應(yīng)地，對其他企業(yè)則限制或禁止供地。

　　政府掌握了規(guī)劃權(quán)，也就掌握了對土地要素的行政配置權(quán)。政府可以根據(jù)自己的各種政治經(jīng)濟(jì)目的，對不同企業(yè)予以傾斜。結(jié)果往往是大型企業(yè)很容易拿到土地，處于發(fā)展期的中小企業(yè)卻得不到政府應(yīng)有的支持。“政府可能傾向于認(rèn)為，自己比任何力量都更清楚公共利益所在，更清楚哪些項(xiàng)目應(yīng)鼓勵，哪些項(xiàng)目應(yīng)限制。顯然，這并非事實(shí)。”中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員曹建海對此評論說。

　　浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長姚先國對這個現(xiàn)象深為憂慮。他分析說，政府壟斷造成要素市場，扭曲了價格機(jī)制，事實(shí)上政府就創(chuàng)造出來了一塊“租金”——與政府有著緊密關(guān)系的企業(yè)就能拿到便宜的土地，企業(yè)必定會設(shè)法來占有這塊租金，金錢和權(quán)力的交換就自然而然地發(fā)生了。

　　中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文曾就此普遍的現(xiàn)象提出尖銳批評：“什么經(jīng)營城市，其實(shí)不就是經(jīng)營農(nóng)民的那塊土地嗎？”

　　“土地管制”末路

　　中國改革開放已經(jīng)進(jìn)行了20多年，許多方面改革取得了很大的進(jìn)步。但在土地要素這一塊，地方政府仍然握有完整的權(quán)力。

　　據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2004年全國共出讓土地面積17.87萬公頃，其中招拍掛出讓的土地面積只占土地出讓總面積的29.2%。而浙江省2003年有償出讓土地48萬畝，而通過“招、拍、掛”出讓的只有7.9萬畝。

　　客觀而言，浙江省各級政府職能轉(zhuǎn)換工作走在全國前列。即使如此，浙江各級政府仍是土地資源配置的主體。在土地稀缺的前提下，地方政府作為惟一的供地者，又用行政的方式進(jìn)行掌控，也就具有對土地巨大的自由裁量權(quán)。

　　浙江省正在發(fā)生的事實(shí)表明，由于政府對農(nóng)村集體土地是“征用補(bǔ)償”，工業(yè)建設(shè)用地“協(xié)議出讓”，造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，加劇了諸多生產(chǎn)要素的低效使用，更是推動經(jīng)濟(jì)高速粗放增長的根源。

　　土地是不可再生的資源，也是最基本的生產(chǎn)要素。行政性土地管制，不僅不能解決浙江土地緊缺問題，反而會使得現(xiàn)狀進(jìn)一步惡化。今天的浙江經(jīng)濟(jì)仍然保持著14%的增長率，但由于政府壟斷了土地供應(yīng)，加上政績驅(qū)動刺激，就意味著土地的粗放使用。如此發(fā)展下去，終有一天浙江省會“無地可用”——那一天，將是浙江“發(fā)展的極限”。

　　對基層政府而言，保護(hù)耕地的收益很少，而成本卻是三個——財政減收，GDP增速下降，就業(yè)率降低。但GDP增速、財政收入、社會穩(wěn)定等正是評價官員政績的主要指標(biāo)。成本與收益不成比例，基層領(lǐng)導(dǎo)肯定選擇“批地招商”。因此有識者指出，土地問題的根源不在土地本身，而在經(jīng)濟(jì)市場化和政治集權(quán)化的沖突。

　　記者在溫州、義烏市等地的采訪，還發(fā)現(xiàn)一個耐人尋味的現(xiàn)象：很多民營企業(yè)高層里都有前政府官員的影子，很多行業(yè)協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)都是由現(xiàn)任政府官員擔(dān)任。一位企業(yè)家告訴記者，在溫州，縣鄉(xiāng)政府部門中，干部或明或暗入股、參股企業(yè)乃屬司空見慣之事。而公共權(quán)力作為官員掌握的資源，難免成為權(quán)錢交易的籌碼。

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾于2004年兩次到浙江調(diào)查，他也注意到了這個現(xiàn)象。他在和記者交談時感嘆，“浙江的民營企業(yè)家變了”，與20世紀(jì)80年代的實(shí)干不同，他們更多地注重與政府“處好”關(guān)系。對此，他深為憂慮。

　　溫州市經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長、溫州大學(xué)城市學(xué)院教授馬津龍指出：“政府壟斷土地不僅沒有緩解稀缺，反而造成了土地資源的低效使用。要改變這種現(xiàn)狀，有賴于土地所有權(quán)問題的徹底解決。”

　　如此看來，在現(xiàn)存體制下，土地垂直管理、上收土地審批權(quán)，可能暫時遏制土地濫用，但是并非保護(hù)耕地的根本之策。“所謂實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其實(shí)就是實(shí)行最嚴(yán)格的政府審批制度，強(qiáng)化了土地管理部門的自由裁量權(quán)。”中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員曹建海指出。

　　只要政績評價體系不改變，地方政府就會有很多辦法規(guī)避“最嚴(yán)格的土地審批制度”。風(fēng)聲過后，開發(fā)區(qū)熱潮必然卷土重來。可如果高度集中的政治體制不改革，改變政績評價體制又談何容易。

　　健全的土地市場是最好的規(guī)劃師，也是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的惟一出路。如果每一塊土地都有主人，如果每一塊土地都能通過市場形成價格，那么就不會有土地浪費(fèi)，也不會有土地的閑置，亦有助于經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　土地政策走在十字路口，是讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，還是繼續(xù)加強(qiáng)行政管制，這是事關(guān)中國命運(yùn)和未來的選擇。-

　　蘇振華 為浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后