中美紡織品貿易博弈開始 后配額時代機遇與挑戰

　　本報評論員 王 梓 主持

　　2005年5月18日，美國商務部宣布，美國紡織品協議執行委員會以“市場擾亂威脅”為由，做出了對來自中國的化纖制針織襯衫等三種紡織品采取特別限制措施的決定。這距離美政府對從中國進口的棉制褲子等3種紡織品的設限決定不到一周的時間，距離4月4日美國發起的為期90天的相關調查尚不足45天。根據這一決定，中國進入美國市場的這七類紡織商品 數量今年最多只能增長7.5%。

　　與此同時，歐盟與中國的談判也正在進行，一旦歐盟貿易專員曼德爾森與中國商務部副部長高虎城的會談至5月31日仍無共識，歐盟將對中國T恤和麻紗兩類紡織品啟動“緊急特保”程序。

　　美國、歐盟當局對中國紡織服裝產品發起特保措施的法律依據是《中華人民共和國加入世貿組織議定書》第十六條“特定產品過渡性保障機制”。實施此條款的實際背景，則是中國紡織服裝產業在“后配額時代”于今年開啟之后，生產和出口能力爆炸式的增長，這種增長直接沖擊了進口國家的相關行業。據美國勞工部統計，美國紡織品和服裝行業2月份有5600人失業，占該行業勞動力總數的8%。而美國的兩次設限則可能給中國帶來上10萬工人的失業。雙方的博弈才剛剛開始。

　　5月23日，本報特別邀請了國家發改委對外經濟研究所所長張燕生、國務院發展研究中心外資部副部長趙晉平、銀河證券首席經濟學家左小蕾、商務部研究院研究員梅新育、北京大學光華管理學院中國經濟與WTO研究所所長單忠東共聚21世紀北京圓桌第48期，就如何應對后配額時代的機遇與挑戰等問題進行了討論。

　　紡織貿易自由化：133天真實的幻覺

　　“一周兩設限”背后的利益邏輯

　　《21世紀》：美國分別于5月13日、5月18日兩次對中國紡織品進行設限，這種行為背后的真實利益原因是什么？

　　趙晉平：相隔只有五天時間，美國連續兩次對中國紡織品貿易發難，在歷史上是比較少見的。從大的政策背景來看，這次發難和美國2002年至2003年大的政策調整有關。由于長期的巨額貿易赤字，使美國政府受到來自國內各方面的強大壓力。迫于這些壓力，美國政府已經將尋求國際收支平衡作為重要的政策目標。尤其是在近兩年，服務業也大量通過外包方式轉向印度和馬來西亞等地區的背景下，美國政府的貿易政策必然向貿易保護主義行為傾斜，從而加大對中國等發展中國家對美出口的打壓力度。

　　所以，不要認為美國對中國的紡織品服裝采取這樣的限制措施，是在維護ATC(即通過烏拉圭回合8年談下來的《全球紡織品和服裝協議》)一體化平穩過渡和既定的規則，實際上完全是出于一種國內利益的需要，是為了達到貿易保護目的的需要，從根本上看，是違背自由貿易精神的。

　　張燕生：中國紡織品出口激增不僅影響到美國紡織服裝業生產商、貿易商等相關利益集團的利益，而且影響到了與美國相關的勢力范圍。美國是從全球的角度來考慮其政治、經濟和貿易格局的，比如面料生產方面，根據《加勒比法案》和《撒哈拉沙漠以南國際法案》，這兩個地區進行面料生產再出口到美國，是美國貿易的一部分，其他國家很難進入。

　　單忠東：簡單的說，兩次設限的利益原因，可以歸納為經濟牌和政治牌。經濟上是因為美國的雙赤字——預算赤字和貿易赤字——制約著美國經濟發展；政治上在于，與紡織品行業相關的農業主在利益受損之后要求政府的解決，涉及到選票等原因。其實美國紡織品行業真正受沖擊的就業人口很少，損失也不大，所以政治牌的意義可能比經濟牌更大。

　　《21世紀》：美國采取的措施對我國紡織業會造成什么影響？我們如何看待這種影響？

　　張燕生：特保措施對我國的紡織服裝業影響很大，特殊保障措施允許出口方在雙邊磋商期間的出口增長率是7.5%，這對中國最具競爭優勢的出口產業、出口基數在全球紡織品配額體系中被人為大大壓低、一旦實現全球紡織品貿易一體化必然出現恢復性增長的現實相比，美國動用特保手段無疑是一種貿易利己主義和對中國不公平待遇的做法。我們曾做過模型分析，結果顯示，如果中國主要紡織品出口受到特保條款制裁，對紡織服裝行業以及相關行業的就業、產出等方面所產生的影響是非常大的。

　　左小蕾：重要的是要學會國際游戲的玩法。在國際市場上的一些關鍵問題改變的當口，我們應該有前瞻性的判斷。我們不能只停留在最后抗議的層面，否則會像這次一樣，不但紡織品出口受到損失還使人民幣升值的壓力增大。

　　張燕生：在實現全球紡織服裝貿易一體化之前的幾年前，中國政府和有關行業協會、商會及企業就意識到這個問題的重要性，美國及其他經濟體可以根據我國加入WTO的承諾，甚至不需要通過國內法，就可以對我國實行特保。不僅僅是美國、歐盟會這么做，而且一些發展中國家也會這么做。因為在全球化的開放環境中，各國的收益是不同的。如在過去有全球配額的時候，有些發展中小國是可以賣配額或通過配額出口美歐市場；而在取消了全球配額的情況下，則要通過競爭取得市場份額，這些國家的紡織品不但不能出口，甚至連賣配額的錢都收不到。但不能因為美歐本國利益和一些國家利益受損，就逆轉貿易自由化的基本趨勢。

　　單忠東：我認為對紡織品問題應該有平常心。雖然情勢嚴峻，但前景也還是比較樂觀的，統計表明，世界上百分之六七十的貿易摩擦案例是通過私下和解解決的，而沒有通過WTO爭端機制。同樣的問題，如果發生在歐美，常常是很小的反應，并不像我們這樣大肆炒作。

　　梅新育：這是因為對不同國家的沖擊不一樣，美國紡織品服裝部門就業人口才7萬人，可是我國有1900萬人，本次設限后中國紡織品行業就要有10萬以上的失業人口，比美國整個紡織品服裝行業就業人口還多，肯定兩個國家的反應程度不一樣。

　　美國紡織品設限的國內和國際法悖論

　　《21世紀》：美國在紡織品方面的措施是否遵循了相關的國際準則？其國內法依據又如何？

　　趙晉平：按照當時的中國入世議定書，美國按照世貿規則或者是議定書的承諾來對紡織品實施的過渡性限制有三種：一種是紡織品特別限制條款，過渡期到2008年；第二種是特定產品過渡性保障機制；第三種是關于反傾銷非市場經濟地位的認定，過渡期為15年。僅從這三種手段本身來說，使用的難易程度和實際效果差別非常大。從反傾銷手段來說，它對于出口的負面影響是非常強的，但是要經過嚴密的法律程序，所需要的時間周期也比較長，執行起來實際上有難度。而且對于紡織品服裝貿易本身，因為品種非常多，海關調查在執行上有難度。所謂的紡織品特限條款，相對來說在使用方面比較容易。在2008年之前這三種手段可以交叉使用，但隨時間變化要有調整。

　　從操作程序上來說，紡織品的特別限制屬于行政措施，并沒有嚴格的法律程序，只要經過美國商務部紡織品協議行政委員會認定存在“市場擾亂”或者“市場擾亂威脅”，就可以實施。

　　對于連續兩次的紡織品設限，歸納起來，我想著重強調兩點。第一點，美國對我國紡織品服裝采取限制是沿用了入世議定書和WTO的規定，但是，問題在于執行這些規定的過程中，并不都是準確客觀的標準，有很大的主觀性。第二點，現有的規則或者條款本身的合理性值得質疑。比如說中國的紡織品服裝出口，很長時間是在配額分配非常不公平的狀況下所得到的額度，是和中國這樣一個生產能力大國不相適應的。

　　梅新育：我想說一點，就是今年一季度為什么我國對美歐紡織服裝出口增幅比較大，很大程度上就是美歐違反世貿組織協定的結果。1994年世貿組織達成《紡織品與服裝協定》的時候，其中第二條是一體化條款，規定從1995年1月1日起到2005年1月1日，這10年過渡期分4次把配額取消，其中到2002年1月1日，就是倒數第二次取消配額的時候，應該是取消了51%的配額，2005年取消剩下的49%。但是，美歐的做法是把70%的配額留到了2005年1月1日，正是他們的這種違約行為導致中國廠商在2004年沒有贏得他們按照世貿組織《紡織品與服裝協定》本來應當贏得的市場份額，這才有了今年一季度的出口高增幅。舉一個典型的例子。此次棉制針織襯衣(338／339類)在5月13日就第一批被納入美國的特保范疇，理由是今年一季度中國棉制針織襯衣對美出口同比增幅高達1257.87%，這個增幅可能是最大的。但是，2004年中國對美該項產品出口量僅占美國進口總量的0.87%，這一份額僅相當于中美洲小國洪都拉斯的5.15%。雖然今年一季度中國棉制針織襯衣對美出口同比增幅高達1257.87%，但總量也不過相當于洪都拉斯的52.02%，墨西哥的67.65%，占美國全部進口的7.15%。

　　張燕生：美國此次公布的申訴程序，依據就是美國1974年貿易法修訂后的421條款和《中國加入WTO工作組報告書》的242條。但是，美國的國內法已經大大超過了中國入世承諾，中國的承諾是本條款下采取的任何措施有限期不能超過一年，不得申請延期，而美國把這個變成了沒有再次申訴的情況下，該數量限制的期限不應超過一年。這樣美國就能反復申訴，反復采取措施。

　　梅新育：美國、歐盟對中國紡織品實施特別保障措施，其法律依據是世貿組織《中國加入工作組報告書》第242條款和《中華人民共和國加入世貿組織議定書》第十六條“特定產品過渡性保障機制”，且不提不少支持實施特別保障措施的西方人自己也承認這兩項條款本身并不公平，即使是這兩項并不公正的條款，美國政府的做法也從程序上違規了。

　　某些美國紡織業者在4月4日剛剛宣布發起調查時就公然呼吁美國政府不經過法定的90天調查期就直接限制中國產品，充分顯示出這些勢力為了維護自身利益存在不惜踐踏法律的危險傾向。作為美國人的1990年諾貝爾經濟學獎得主、芝加哥大學教授默頓·米勒(Merton Miller)就說過：美國政府在貿易談判中使用的“談判”一詞具有極其陌生的含義，在談判中可供討論的問題只是對方做多大、多快讓步，我們拿來與他們作為交換的條件，少得只差用拳頭痛擊他們，這完全是一個劫匪和一個良民所做的交易。

　　張燕生：確實，真正的挑戰在于，美國與歐洲，任何一個國家都可以根據WTO議定書和工作報告單方面采取措施制裁中國，沒有道理可講。只要其他國家單方面認定中國的出口行為產生對本國的市場擾亂，就可以申訴并加以追究。

　　梅新育：令人擔心的這種做法不僅是美歐政府官員的風格，而且深入到許多社會精英頭腦里面。有西方發達國家的社會精英就很明確地說，他承認這個條款不公正，但既然這個條款規定了賦予他們限制中國出口商品的權利，他們就要用，而且中國產品是否構成擾亂，由他們說了算。尤其是美國，明確規定他們的國內法高于國際法，因此他們在世界大國中遵守國際承諾的記錄最糟糕，借用美國國務院發明的詞匯，簡直就是國際貿易界頭號“無賴國家”。

　　張燕生：厲害的是：這種特保制裁具有傳染性，一旦有一個國家單方面制裁，貿易就可能發生轉移，中國有這么大的產能，產品出口全世界，可能引起更多的國家參與制裁。這就很可怕。

　　趙晉平：別的國家也擔心，美國一旦采取措施進行限制，中國的紡織品就會轉移進入本國的市場。

　　張燕生：這是貿易轉移產生的制裁。另外要重視的是，紡織服裝問題所引申出來的用特保條款限制中國出口增長，絕對不僅僅會造成紡織服裝的直接利益損失。

　　“后配額時代”機遇與挑戰

　　《21世紀》：在配額取消前后，國際利益格局的變化如何？

　　左小蕾：很關鍵的一點是，國際市場不清楚，取消配額后中國紡織品出口的增長是一次性的增長，還是以后相當長的時間內都保持像今年第一季度這樣的增長？如果是持續性增長，那肯定別國是承受不了的。

　　趙晉平：沒有足夠的數據和證據證明這種增長具有長期持續性。在一體化之前很多企業做好了準備，在2003年前我們做調查時發現，一些民營企業有一半產能在閑置，以備一體化之后應急。很多外商投資企業也盯住這機會，加大了投資，紡織業的固定資產投資2004年初增長了151%，但這種趨勢后來明顯放緩。特別是到去年年底，紡織投資增長回落到26%。現在這樣一種井噴式的增長，是過去長時期受到配額限制的能量得到釋放的結果，并不存在長期持續如此高速增長的。

　　紡織品并不是由國內轉向國外，整體來看，一季度出口本身的增長中，紡織品服裝只有16%左右，但國內紡織品服裝消費增長是24%。國外出口的增長，根據目前統計數據來看，由于一體化之后，成本下降在50%的產業占了相當多。因為配額是一種商品，要花很多錢，大概占終端市場30%左右。所以，在不考慮競爭因素的情況下，從理論上來推測，去掉配額可能帶來的成本下降是20%-30%。這種價格的調整對需求量有影響。但我認為它也不是一個長期增長的趨勢。

　　一季度增長本身來說，有很多情況是值得分析的，我國過去紡織品服裝出口，有相當部分是通過第三國出口的，配額放開以后，這部分又回到中國，所以對美國和歐盟出口統計數字上，這樣客觀又增長了一些。

　　從企業來源來看，出口增長的三分之一是由外商投資企業完成，增量當中70%是由外商投資企業增長的，實際上也就是跨國公司在共同分享的結果。所以不能單純地講是中國的企業、中國的消費者和中國的勞動力在分享。

　　單忠東：從后配額時代利益格局來說，對中國肯定是一個好機會，份額有加大的可能性。同時，配額取消后，中國的確還會和其它發展中國家有摩擦。我認為，不能讓紡織品問題政治化，否則，就會造成發達國家與發展中國家一起對中國發難。

　　梅新育：確實，在紡織品爭端問題上，中國不太容易采用以前慣用的發展中國家統一戰線的手段，因為中國與很多發展中國家在這一點上也存在利益沖突。2004年3月，50多個國家的90多個組織在土耳其發布了《伊斯坦布爾宣言》，要求世貿組織延長紡織品配額體制，就是針對中國和印度的。發起《伊斯坦布爾宣言》的16個國家絕大多數都是發展中國家，其中13個來自非洲，多數同我國政治關系友好，其中坦桑尼亞、贊比亞等國還是我們的“全天候戰略伙伴”。

　　張燕生：把責任全推到中國人身上是不合適的。首先世界銀行要負起責任，1987年世行的發展報告就向全世界發展中國家推崇東亞模式，當時，中國、巴西、印度就提出，如果中印巴像東亞四小龍那樣，搞外向型經濟模式，一切為了出口，世界會無法承受。其次美歐等經濟大國也負有責任，全球紡織品貿易一體化的四個階段中，發達國家采取了貿易機會主義做法，首先開放的是冷門產品、低價值產品、與本國關系最少的產品，直到第四階段的最后一刻，還努力延長全球配額制度。在本輪WTO談判中，發展中國家就提出，在新一輪多邊貿易規則談判時，要對烏拉圭回合以來的協議執行情況進行總結和調整。也就是大多數發展中國家對紡織品貿易、農業貿易的開放是不滿意的。中國作為一個發展中大國，一直在思考和研究怎樣做一個對世界負責任的國家，一直努力研究制定如何建立起出口協調機制、避免與發展中國家根本利益發生直接沖突等問題。

　　《21世紀》：目前中國紡織品行業的狀況以及在取消配額之后紡織品的產業機遇如何？

　　趙晉平：就現狀而言，我國貿易規模確實在不斷擴大，貿易摩擦相應增加很正常。從反傾銷結果和受到反傾銷所涉及到案件總的金額來說，相對于貿易總額，特別是出口總額，占的比例非常低。當然不能說沒給企業帶來影響，尤其是直接涉案的企業。但從貿易發展大局來說，影響有限。這是一個非常基本的認識。

　　“后配額時代”的格局對中國確實是一個很重要的機遇，必須重視這個機會。2004年這個行業的產值是14000億左右人民幣，出口達到了900多億美元。而且，前兩年的貿易順差相當于中國貿易順差總額的兩倍多，沒有這一塊，整個貿易很難保持平衡。它對國民經濟是至關重要的一個領域。現有的產能是足夠的，如果真正能夠實現紡織品貿易的自由化，中國的出口增長仍然有較大空間。

　　張燕生：紡織服裝業作為傳統行業，一般貿易遠超過加工貿易的增長，目前行業的生產集中度也很高，在總產能大幅增加的情況下進口量也非常大。該行業的機遇就在于，它是中國最典型的競爭優勢的行業。在日益自由貿易的情況下，大國最具競爭優勢的產業怎么發展，這是一個新的考驗。第一，這個行業相當一部分必然要出口，大國的競爭優勢產業怎么出口是必須要解決的。第二，這個行業的未來成長，很大程度上取決于國際環境，包括國際溝通、協調與合作，對中國來說這是非常重要的課題。第三，是積極參與現有的國際貿易規則體系，還是另辟奚徑？我認為，應該學習如何在現有國際體系框架中維護本國根本利益。

　　破除紡織品發展阻力

　　《21世紀》：我國要怎么破除阻礙紡織品行業發展的那堵墻呢？從企業和政府兩個方面，分別如何應對？紡織品行業又該如何定位？

　　張燕生：我們通過最近的大量企業調查得知，無論是企業還是政府，對如何應對新時期出現的新情況和新問題，對全球紡織品貿易自由化可能帶來的利弊影響仍缺少足夠的準備。對于紡織企業來講，要在加入WTO的后過渡期集中應對來自美、歐以及其他方面實施的特保、反傾銷、企業的社會責任、環保等外部沖擊，應對棉花、能源，以及其他原材料的漲價及價格大幅波動的內部沖擊，應對人民幣匯率、出口退稅率等調整的預期壓力，以及技術和產品轉型升級的競爭壓力，企業不僅缺少足夠的信息、知識、人才和機制的準備，也缺少應對上述復雜形勢的經驗。對于政府部門而言，在建立國際溝通、協調和談判機制方面，在發展國內出口協調機制、預警機制以及政策和信息披露機制方面，在促進企業和行業協會與政府部門之間合作互動方面，仍缺少足夠的經驗。

　　趙晉平：在不斷擴大貿易規模的背景下，會不斷遇到類似問題。尤其現在我國貿易結構有一個很大的問題：事實上在承擔整個亞洲地區，特別是東亞地區出口導向型經濟的結果，也就是大量的產業轉移到我國，這是全球化的一個結果，是新的亞洲貿易模式所帶來的。從這個角度來講，我們需要從結構調整方面來考慮。至少這兩年貿易順差規模并沒有發生太大的變化。但是，雙邊貿易失衡正在繼續擴大，這是一個不爭的事實。

　　今后政策著力點，就在于如何設法消除雙邊貿易失衡可能帶來的各種各樣的壓力和貿易爭端。我們調研時有很多企業提出，如果我們在采購面料時，更多去采購了美國生產的面料，或者是它的機械，增加產品中美國或者是歐盟產品的含量，也許可以減少引發摩擦的機會。歐盟有先例，如產品里含有他的產品比較高，在普惠制下可以實行優惠。

　　另一方面，要解決這個問題，重點還在于自身的結構調整，在品牌、價格和技術升級方面要提高。還有，要引導企業掌握國際規則，能夠按照國際規則來進行國際化經營。現在企業的低價競爭是帶來大量貿易摩擦直接原因。另外，現在發達國家的貿易壁壘已經遠遠超過了傳統意義的內涵，如技術壁壘、反傾銷等，增加了許多如勞工標準、環保標準，甚至企業的社會責任、社會貢獻等等，這是非傳統的貿易壁壘，中方企業遠未具備適應這些壁壘的能力。

　　當然還要發揮行業協會的作用，這也是在去年研究后配額時代影響時提出的觀點。不論對于企業提出預警，還是規范和引導企業行為，行業協會可以做大量的工作。

　　張燕生：對于行業協會來說，雖然在國際和國內都做了大量工作，但在與世界主要經濟體和競爭對手的同業組織、利益相關機構、公共關系機構建立廣泛和經常性聯系，加強溝通，增進了解，尋求合作方面，在出現重大貿易摩擦并有可能引發爭端時，全力配合政府部門做工作，如搜集情報與數據、制定應對預案、多面交涉與游說、媒體宣傳報道、司法準備與反制措施等，顯得力度遠遠不夠。

　　左小蕾：一個成長中的大國，要學會給自己爭取生存的世界空間，這是更大的智慧。中方出口產品，特別是輕工業產品，大多數是附加值很低的加工業產品，許多原料是進口的，許多只是對進口的中間產品進行加工，附加值是很低的。比如，每出口一個芭比娃娃只有35美分收益，在美國的沃爾瑪售價卻是十美元，中間大量的收益誰得去了？除去沃爾瑪之外，中間流通環節獲益最多。有分析表明，美國的一些低端產品生產轉移到中國以后，可能失去150萬個就業機會。但是中國再把產品賣回去的時候，為其流通部門創造的就業機會是400萬個，150萬個失去工作機會的方面會用最大的聲音制造影響施加壓力要求保護，但是得到的400萬個工作機會的方面不會向世界宣布他們得到的好處。特別是出口產品的生產商很多是外資企業，其實在生產環節上，外資也是主要獲利方之一。

　　同時由于國際貿易中傳統的成本轉移模式，中國的許多加工企業原來在泰國、馬來西亞、中國臺灣和香港生產，同時出口其他國家。當這些企業為了中國的成本優勢轉移到中國后，因為最終產地是中國，所有的產品都變成中國出口，造成中國的出口量劇增的假相。

　　這些國際貿易格局的變化，特別是利益分配情況，要做仔細的分析，并公之于“世”。保持與國際社會，特別是貿易伙伴之間的對話和交流，使互相之間明白自已的利益所在，發揮各方的比較優勢，促進國際貿易各方的利益最大化。這是WTO創造的推動貿易自由化，避免貿易戰，促進國際貿易發展的模式。我們要充分利用這一模式。

　　梅新育：本來，現在的國際分工和國際貿易格局對發達國家總體上非常有利。正如薄熙來部長講的，我國賣八億件襯衫，才能買一架空中客車A380。那么，為什么發達國家還會限制我們呢？這是因為在國際貿易中一個國家的受益方和受沖擊方是不完全重合的。在歐洲對華貿易中，空中客車制造部門受益，歐洲紡織品服裝行業受損。要消除摩擦，通過“調整援助”等機制用受益方的一部分收益幫助受沖擊方轉業，可能是一個辦法。另外，可不可以要求在多邊貿易談判中設置這個新議題？這也許有助于緩解發達國家對我國出口增長的抵制。

　　紡織品服裝這種出口比例很高的產業，怎樣有秩序地發展？從風險控制來說，對這一輪紡織業高投資，政府前幾年就采取了調控措施，但在很大程度上被企業規避了。其中一個相當突出的問題是，政府能夠有效約束完全內資企業的投資規模，外資企業卻能夠規避。這就提出了這樣一個問題：在國際經濟一體化環境中實施產業政策，要調控過熱產業有序發展，如何提高產業政策的有效性？

　　這次紡織服裝爭端在別的國家已經引起了一些余波，20日巴西的發展工業和對外部宣布，將要頒布兩項法令，限制進口中國商品，以便保護本國工業。其中有一項限制措施針對來自于中國所有的商品，有效期到2013年。另外一項法令針對中國紡織品，有效期到2008年。巴西是一個有8000萬貧困人口的國家，誰能給那8000萬人提供他們能夠消費得起的商品？現有的討論大部分都是圍繞歐美市場。可是，歐美市場在我國紡織品出口總額里面并沒有占到一半，2001年是21%，去年是24.5%，今年一季度是33.3%，也就是三分之一。不能為了滿足三分之一的市場，減少摩擦，而丟了另外三分之二的市場，那樣做得不償失。

　　加征出口稅的社會責任替代可能

　　《21世紀》：我國已宣布從6月1日起提高74種紡織品出口關稅稅率，諸位估計，這個措施對于降低紡織品出口壓力會否有效？還有沒有其他的選擇？

　　趙晉平：實際上早在一體化正式實行之前，中方按照規則采取了相應的手段，只不過沒有達到預期的效果。第一，2005年1月1日開始，已經對148種紡織品增收出口關稅，雖然它并沒有取得很大的效果。第二是申請出口自動許可制度，海關根據登記出口的情況提供預警，企業可以根據預警自我調整。第三是在出口退稅調整方面采取措施。這些措施隨著形勢的變化，還在不斷調整中，如從6月1日起，對74中原配額產品出口關稅由原來每件兩毛錢提高到一塊，提高了五倍。所以，在ATC一體化之前，中方已經預見可能發生的情況，而且根據入世議定書或者世貿組織規則采取了措施，維護平穩過渡。但是，目前的情況是這些措施所得到的結果和預期的效果之間有差距。

　　左小蕾：我認為，第一季度紡織品出口增加，造成較大的外貿順差和外匯積累，大大增加了外部世界對人民幣升值的壓力。與其讓別人逼著升值，還不如讓國內產業升級換代。我國目前的企業的制度很不完善，勞工福利、社保、醫保都不健全，如果讓企業落實這些，成本自然而然就高了，出口產品的價格就相應地升高了，對出口行業當然產生了成本約束，同時對價格競爭力也是一個挑戰，這樣會逼著產業進行調整，使出口產品在發揮比較優勢的基礎上更上一次樓，在更高層次上具備競爭力。這里的價格上升與貨幣升值帶來的價格上升是完全不同的，這里價格上升的好處是給本國社會和自己的員工。至于增收出口稅，作為當機立斷的應對措施，是比較有操作性的。但是從更實質的行業改造和發展的角度，還是要完善企業制度建設。另外，政府對紡織品增收的稅收應該也轉移支付給紡織行業工人的社會保障體系的建設。

　　張燕生：我認識一些紡織業的企業家，畢業于國際名牌學校，但是回到了國內，企業的社會責任就通通都忘了。讓企業自己來做這些事情還是比較難。

　　左小蕾：要企業主動把成本提起來，完善企業規范的體制，當然很困難，對企業來說能多賺一點就是一點。這就是政府的職能了。從法制建設的角度，政府在這方面有責任推動企業按照勞動法完善企業的制度建設。從減少貿易摩擦的角度也應該有幫助。現在越來越多的外貿訂單要求產品的環保標準，勞工的工作環境標準，安全標準等等，我們不主動調整，被人提出來被外國人逼著去做，又會使我們處于非常被動的地位。所以不論為了短期應對“特保”條款，還是為了中國長期的出口行業乃至整體經濟的發展，完善企業的社會保障體制和制度是非常必要的，應該馬上著手推進。政府以關稅的形式增加了政府的收入，但并沒有說清楚這項稅收會用來扶持整個出口產業的發展，政策還是沒有發揮產業調整的導向作用。我也不贊成簡單地把稅退給企業，應該把稅收用在紡織行業的工人的身上。

　　政府的政策要幫助企業做規范，減少企業面臨的貿易摩擦，實際上也是幫助它在國際市場上，在更高層次上競爭發展。這些事情不容易做，但政府一定要知難而進。

　　不能光從收益上來看，企業制度的完善和企業家整個水平的提升以及結構的調整，對稍具眼光的企業家來說應該更重要。做不到這一點的企業就應該被淘汰，應從根本上建立現代企業制度。

　　趙晉平：還有一個如何量化的問題。現在紡織品業低價競銷狀況嚴重，一定程度上擾亂了市場，有人考慮能不能在海關上嚴格起來，如進行審價，但這個操作還是做不到。紡織業產品品種太多，和機械行業不一樣，后者相對來說品種比較少，有一個比較客觀的標準。

　　從操作層面上有兩種辦法，出口稅雖然是通過政府增收的方式進入國庫，但是完全可以納入社會保障制度或者是成為保障基金，以解決企業改革方面的一些問題。其二，用這部分稅收建立紡織服裝行業的發展基金，重點支持紡織品服裝企業的長遠發展。

　　·鏈接·

　　中美紡織品貿易摩擦的背景

　　張燕生

　　貿易摩擦非一日之寒

　　早在2002年9月，美國紡織品生產商協會(ATMI)就向美國紡織品協議執行委員會提出申請，要求對當年1月1日才取消配額限制的從中國進口的針織布、手套、胸罩、睡衣和行李箱五種產品重新進行設限。同年10月，美國國際貿易委員會應美國貿易代表的要求，展開了新一輪“332條款”調查，準備針對可能“激增”的紡織品進口采取措施。調查結束后，美國政府于2003年5月21日公布了對原產于中國的紡織品和服裝產品實施特殊保障措施的申訴程序。此前美國已經在2002年年初，將《中國加入WTO議定書》的16條補充寫入其1974年貿易法，稱“421條款”。美國此次公布的申訴程序，依據就是美國1974年貿易法第421條款和《中國加入WTO工作組報告書》的第242條。從而為美國重新實行對華紡織品和服裝產品設限鋪墊了道路。

　　在這個基礎上，2003年11月17日美國決定對我國針織布、袍服、胸衣三種紡織品出口設限。2005年5月，美國又在一周之內先后兩次宣布對我國主要紡織品實施特殊保護措施。此外，加拿大、日本、韓國、印度、土耳其、歐盟等國也相繼完成對中國出口產品實施特殊保障條款的國內立法，一些國家和地區已公開宣稱要對我國紡織品貿易實施特保措施。

　　但是，美國特殊保障措施的申訴程序既不符合WTO的基本宗旨和原則，同時，其申訴程序在某些方面也超出了中國承諾的范圍：一是對“市場擾亂”沒有給出明確定義，使得美方在判斷是否存在市場擾亂時不需要客觀依據，可以只憑主觀判斷而完全掌握主動權。二是大大擴大了申請主體的范圍。根據申訴程序的規定，不僅與中國產品存在直接競爭關系的美國生產商可以提出限制措施申請，就連與中國產品不存在直接競爭關系的美國部件生產商或工會、工人團體也可以提出申請。三是有關特殊保障措施實施期限的規定超出了中國的入世承諾。中國的承諾是“本條款下采取的任何措施有效期不得長于一年，不得申請延期，除非有關成員方和中國達成協議”。而美國的申訴程序給特殊保障措施的實施開了一個口子，規定“沒有再次申訴的情況下該數量限制的期限不應超過1年”，意味著如果出現再次申訴則限制措施可以重新實施。而且該程序中并沒有明確規定再次申訴是否需要重新審議，以及審議的標準要求。即便如此，美國這次實施特保措施也違背了其申訴程序規定，即當出現擾亂美國市場時，美國可根據國內廠商提出請求或自行決定與中國進行磋商。磋商將在中國收到磋商請求后30天內進行。雙方將在收到此種請求后的90天內，盡一切努力達成協議，除非雙方同意延長該期限。很明顯，美國并沒有經過上述各項程序，就迫不及待對中國紡織品實施配額限制，這對中國來說是極不公平的。

　　紡織業出口將面對嚴峻形勢

　　紡織和服務業是我國比較優勢的產業。加入WTO后，尤其在2005年1月1日全球紡織和服裝貿易實現一體化以來，我國紡織和服務業應是最大受益者。我國紡織工業纖維消費量占全球的1／4左右，棉紗、化纖、絲綢、服裝等紡織品產量居世界第一位，也是世界上最大紡織生產國和貿易國，出口居全球紡織品服裝出口總額的第一位。紡織業從業人員接近1900萬人，提供棉、毛、麻、絲等天然原料的農戶約上億人。

　　1990年代后期，由于我國紡織業出現生產嚴重過剩，自1997年底，我國實施了“壓錠、減人、增效、重組”政策，使紡織業發生了很大變化：一是產能急劇擴張。統計資料顯示，1998-2000年，紡織業淘汰940萬錠陳舊落后設備，從壓錠前4171萬錠壓縮到2001年3548萬錠。然而，從那時起，我國紡織行業的產能仍出現了大幅攀升，總產能位居世界第一位。這說明，我國具有比較優勢的產業僅僅靠行政措施很難達到限產的目的。二是民營企業發展迅速。由于政府壓錠政策的對象是國營企業，客觀上為民企進入提供市場條件。1998年，國企占總產能70%-80%，到2002年國企產能僅占總產能的22%，從那以后，混合所有制和開放競爭成為我國紡織業的基本特征。三是我國自1999年起成為棉紗純進口國。不僅因為進口純棉紗價格低，而且也因為進口純棉紗質量較穩定，尤其是精梳紗優于國內。棉紗進口主要來自巴基斯坦和印度。四是棉價流通體制不健全制約棉紡行業穩定發展。目前，影響我國棉紡行業利潤的主要因素是棉花價格，而非市場需求，從而使該行業的穩定發展常常被棉價波動打斷。

　　在這種情況下，我國紡織品出口逐年劇增，出口價格也出現下降趨勢。在2001年-2002年之間，美國的訂單價格普遍下降了10%以上。據香港貿發局估計，2003、2004年國際紡織品服裝單價還可能再下降10%至15%。同時，我國已成為紡織品出口受限國別最多、受限產品范圍最廣、配額基礎與年增長率最低、配額結構最不合理的國家。加入WTO前，我國受限配額類別275個，ATC完全放開后，我國紡織品和服裝出口必會大大增加。配額限制僅僅是2000余種非關稅壁壘中的一種。即使配額取消，還有許多符合WTO規則的非關稅壁壘存在，如反傾銷、反補貼、原產地規則、技術標準、勞工標準等。其中，原產地規則、綠色環保標準和勞工標準越來越成為阻礙我國紡織品出口的有效壁壘。

　　后ATC時代的挑戰

　　ATC是烏拉圭回合一攬子協議中最重要的一個自由化協議。根據這一協議紡織品和服裝貿易將從1995年1月1日起至2005年1月1日完成貿易一體化，在過渡期內將不斷提高紡織品出口增長率，逐步取消數量限制，直至最后實現自由貿易。然而，根據中國入世議定書和工作組報告中的承諾，在過渡期，進口國可以對來自中國的紡織品采取以下兩種不同的特殊保障措施：

　　(1)《中國加入WTO議定書》第16條規定的“特定產品的過渡期保障機制”。WTO成員可以在過渡期內對所有原產于中國的產品適用，該措施的過渡期為12年，到2013年結束。

　　(2)《中國加入WTO工作組報告》第241-242條規定的“紡織品的特別保障機制”。WTO成員可以在過渡期內針對原產于中國的紡織品和服裝產品適用，該措施的過渡期為7年，從加入起到2008年12月31日止。

　　這兩種特殊保障措施的共同點是，進口方可以背離WTO《保障措施協議》中有關“不問產品來源”的非歧視性原則，而僅僅針對中國出口產品所采取的特殊保障措施。對于中國而言，以上兩種特殊保障措施都可以由進口國加以實施，但兩者還是有一定區別。

　　這兩種特殊保障措施相比較，《工作組報告》第241、242條規定的“紡織品特別保障機制”是專門針對中國紡織品和服裝產品的，并且明確規定了中國在收到磋商請求后進行出口限制的義務，所以在紡織品和服裝方面更容易被進口國所采取。但是該條規定中沒有適用“貿易轉移”的條件，承諾的實施期限也比第16條的“特定產品的過渡性保障機制”短，最長為一年。因此也不能排除進口國適用第16條，尤其是第三國可以利用“貿易轉移”作為實施條件對中國采取特殊保障措施。

　　由于美國是中國紡織品和服裝的主要進口國，對這類產品進口的增長非常敏感，因此，最先制定了相應的國內法，以達到在WTO框架內合法地對中國紡織品和服裝重新設限的目的。美國的這種做法很容易對其他國家產生影響。這些國家中不僅包括其他中國紡織品和服裝的主要進口國，而且還包括那些與中國紡織品和服裝出口有競爭關系的發展中國家。這些國家只要是WTO成員就可以像美國一樣對中國實施特殊保障措施，對中國紡織品和服裝的出口設限。更為嚴重的是，在WTO成員中有部分國家不需要像美國那樣將WTO規則轉化為國內法，而可以直接適用WTO規則。因此，這類國家可以直接根據中國WTO的承諾，不需要再制定相應的國內法，隨時可以對華采取特殊保障措施。