環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的思路目標(biāo)及對(duì)策

　　蘇楊 林家彬 周宏春 執(zhí)筆

　　“十一五”期間是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵時(shí)期。全面建設(shè)小康社會(huì)，必須走兼顧生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好目標(biāo)的發(fā)展道路，必須按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀來(lái)確定“十一五”環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要目標(biāo)。本文將基于這一認(rèn)識(shí)，提出“十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的思路、目標(biāo)及相應(yīng)對(duì)策。

　　一、當(dāng)前我國(guó)生態(tài)和環(huán)境變化的基本態(tài)勢(shì)

　　要合理務(wù)實(shí)地確定“十一五”期間我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要目標(biāo)，必須對(duì)我國(guó)的生態(tài)、環(huán)境變化態(tài)勢(shì)和目前完成“十五”計(jì)劃目標(biāo)的水平有全面的認(rèn)識(shí)。

　　在即將過(guò)去的“十五”中，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)總體來(lái)看完成得相對(duì)較差，尤其面上目標(biāo)基本都未完成。

　　少數(shù)完成較好的有：

　　——環(huán)境管理能力建設(shè)目標(biāo)多數(shù)完成；發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)城市在污染物排放總量控制上完成得較好。

　　與計(jì)劃目標(biāo)存在顯著差距，按期完成已基本無(wú)可能性的有：

　　——“三河三湖”水污染治理、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量控制均未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，工業(yè)污染排放總量控制和生活污染治理設(shè)施建設(shè)均沒(méi)有達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。荒漠化、水土流失控制未能達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)；生態(tài)功能區(qū)(包括自然保護(hù)區(qū)、自然小區(qū)和生態(tài)示范區(qū)等)建設(shè)的數(shù)量目標(biāo)超額完成，但質(zhì)量問(wèn)題凸顯，“批而不建、建而不管、管而不力”現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　總之，“十五”期間我國(guó)的環(huán)境和生態(tài)變化仍然呈現(xiàn)“點(diǎn)上治理、面上破壞”。面上目標(biāo)的完成情況和完成能力都不盡人意，而且與“九五”期間相比，“十五”期間環(huán)境恢復(fù)的勢(shì)頭出現(xiàn)停滯現(xiàn)象。

　　二、生態(tài)和環(huán)境態(tài)勢(shì)變化的成因

　　“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的面上目標(biāo)完成不好的原因主要有以下三點(diǎn)：

　　(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和增長(zhǎng)方式的影響

　　環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段緊密相關(guān)。在我國(guó)的重化工業(yè)高速增長(zhǎng)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境戰(zhàn)略的選擇受著兩個(gè)根本性的現(xiàn)實(shí)約束：第一，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有將來(lái)也不可能有發(fā)達(dá)國(guó)家重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期享有的廉價(jià)資源供應(yīng)量和環(huán)境容量；第二，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍然主要是發(fā)達(dá)國(guó)家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。

　　在這“兩個(gè)約束”背景下，資源消耗大、污染排放重的重化工業(yè)的高速發(fā)展，注定了污染治理的負(fù)擔(dān)空前加大。加上新開(kāi)工項(xiàng)目過(guò)多、在建規(guī)模過(guò)大、技術(shù)含量過(guò)低，使各地的工業(yè)污染在“十五”后期出現(xiàn)2000年“一控雙達(dá)標(biāo)”行動(dòng)結(jié)束后最大的一次反彈。

　　(二)不當(dāng)政績(jī)觀的影響，使得工業(yè)污染治理中地方保護(hù)嚴(yán)重，生活污染治理投資不足不當(dāng)

　　許多地方受不當(dāng)政績(jī)觀的影響，沒(méi)有正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，片面追求GDP增長(zhǎng)：一方面盲目發(fā)展高耗能、重污染產(chǎn)業(yè)，同時(shí)包庇縱容違法排污行為；一方面對(duì)治污工程不重視，沒(méi)有積極籌集治污資金或未安排資金用于城市污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而且在投資不足的情況下，有限的治污資金的利用效率也不高。

　　(三)法規(guī)執(zhí)行和環(huán)境監(jiān)管能力不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要

　　我國(guó)的環(huán)保法律法規(guī)已成體系，但對(duì)環(huán)境違法行為的處罰規(guī)定普遍過(guò)松，且沒(méi)有引入刑事責(zé)任。同時(shí)，基層環(huán)保執(zhí)法部門(mén)監(jiān)管手段落后，沒(méi)有關(guān)停權(quán)力，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問(wèn)題，加上地方保護(hù)主義的影響，形成了企業(yè)違法成本低、守法成本高而環(huán)保部門(mén)執(zhí)法成本高的“兩高一低”的反常現(xiàn)象。

　　三、“十一五”期間生態(tài)和環(huán)境變化的態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)和治理目標(biāo)

　　(一)對(duì)“十一五”期間環(huán)境變化的態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)

　　根據(jù)目前的生態(tài)、環(huán)境變化態(tài)勢(shì)，并分析“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)，預(yù)測(cè)“十一五”期間的生態(tài)和環(huán)境態(tài)勢(shì)變化將呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：

　　1、總體環(huán)境質(zhì)量仍有進(jìn)一步惡化的可能。這是因?yàn)殡S著重化工業(yè)的高速發(fā)展，在技術(shù)水平、資源利用效率和污染物達(dá)標(biāo)排放率等方面沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的飛躍的情況下，工業(yè)“三廢”排放總量仍可能增加。

　　2、東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市環(huán)境有優(yōu)先恢復(fù)的可能。這一點(diǎn)不僅已為“十五”期間若干大城市的事實(shí)所證明，而且在于東部有些地區(qū)已經(jīng)初步建立了行之有效的環(huán)境設(shè)施市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，污染治理已經(jīng)成為對(duì)民間資金較有吸引力的投資領(lǐng)域。

　　3、中西部地區(qū)生態(tài)惡化的勢(shì)頭有可能減緩。這一方面是因?yàn)殡S著我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，人口重心將進(jìn)一步向東部遷移和向城鎮(zhèn)集中，中西部的生態(tài)更多地可以得到自然恢復(fù)；一方面是因?yàn)榱�大�?guó)家級(jí)林業(yè)工程投資的重點(diǎn)主要在中西部，且力度在不斷加大。這將較好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——過(guò)牧、濫墾、亂伐。

　　(二)“十一五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的有利條件

　　在確定“十一五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該看到已經(jīng)出現(xiàn)的有利條件：

　　——發(fā)展觀、政績(jī)觀的變化

　　隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，一些落實(shí)措施也將出臺(tái)：綠色GDP統(tǒng)計(jì)體系，官員任期環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制等，這都使各地將更加注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展；

　　——綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，中央政府的生態(tài)效益補(bǔ)償力度顯著加大

　　隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家的財(cái)政收入近年來(lái)保證了10%以上的年增長(zhǎng)率。這樣，盡管用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的資金比例增長(zhǎng)幅度不大，但資金總量顯著加大。這既可以保證全國(guó)污染治理投資的增長(zhǎng)，也可以保證中央政府不斷加大以退耕還林、天然林保護(hù)等項(xiàng)目形式體現(xiàn)的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

　　——循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念開(kāi)始實(shí)踐

　　國(guó)家積極倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，一系列相關(guān)政策已經(jīng)或即將出臺(tái)。這不僅有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源利用率，減少?gòu)U棄物產(chǎn)生量，也有利于轉(zhuǎn)變污染治理的模式，減輕末端治理的負(fù)擔(dān)。

　　(三)“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的思路和目標(biāo)

　　由于環(huán)境管理體系日漸完備，各地對(duì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息披露能力、水平都有了較大的提高。但也正因?yàn)榇耍�環(huán)境問(wèn)題不僅在生理上，也在心理上對(duì)公眾產(chǎn)生了更為重要的影響，環(huán)境目標(biāo)在社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中的重要性日益凸顯。但同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)只是社會(huì)發(fā)展的局部領(lǐng)域，務(wù)實(shí)地解決環(huán)境問(wèn)題必須將其放到生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的總目標(biāo)下統(tǒng)籌解決，在重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期，將環(huán)境目標(biāo)超前于其它發(fā)展目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。

　　國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》中已經(jīng)提出了2010年的具體目標(biāo)。但在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，環(huán)境壓力迅速增大，這種情況下還要解決“十五”期間的欠賬問(wèn)題，其中的面上目標(biāo)普遍需要向下調(diào)整才可能完成。但是，在點(diǎn)上目標(biāo)取得突破是力所能及的，而且以人為本的科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以大多數(shù)人的切身利益為本，因此人口密集和事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展能力的重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)該得到優(yōu)先的環(huán)境治理。據(jù)此可以提出“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的基本思路：從名義上的全面治理轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)的重點(diǎn)治理。在減緩生態(tài)、環(huán)境面上惡化趨勢(shì)的同時(shí)，進(jìn)行重點(diǎn)治理，使重點(diǎn)地區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量有所改善，自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管理質(zhì)量得以提高。

　　基于《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》和這一思路，根據(jù)環(huán)境形勢(shì)的變化和有利條件，可以提出“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)。

　　環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)是：在滿足以下三個(gè)前置條件——污染治理投資增長(zhǎng)到占GDP2%以上、工業(yè)廢水、廢氣達(dá)標(biāo)排放率穩(wěn)定在90%以上和三次產(chǎn)業(yè)的比例按有關(guān)“十一五”規(guī)劃得到調(diào)整——的情況下，主要工業(yè)污染物排放總量基本維持在“十五”末期水平，“增產(chǎn)少增污”；生活污染物排放總量有所減少，47個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市和“三河三湖”(淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量得到改善；農(nóng)村地區(qū)的飲用水源得到有效保護(hù)。

　　這些目標(biāo)中尤其要注意“三河三湖”地區(qū)的污染治理。“三河三湖”地區(qū)是我國(guó)人口密度較大、污染危害明顯、治理障礙突出、社會(huì)矛盾尖銳的地區(qū)。在這種地區(qū)通過(guò)多種手段加強(qiáng)治理確保環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅治理效益顯著，直接關(guān)系到3億多人民的切身利益，而且有利于形成普適性較強(qiáng)可以在全國(guó)推廣的機(jī)制。

　　生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)是：努力遏制人為因素產(chǎn)生的水土流失和荒漠化發(fā)展，在黃河、長(zhǎng)江上游地區(qū)基本控制水土流失，在“三北”關(guān)鍵地區(qū)(如京津風(fēng)沙源區(qū)等)控制荒漠化的發(fā)展。進(jìn)一步加大林業(yè)六大重點(diǎn)工程的投資力度，使森林覆蓋率提高到20%左右。加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管理，確保其生態(tài)功能的正常發(fā)揮。

　　這些目標(biāo)中尤其要注意提高自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)水平。自然保護(hù)區(qū)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的主要功能區(qū)并集中了我國(guó)生物多樣性的精華，資源一旦被破壞就難以恢復(fù)。在我國(guó)保護(hù)區(qū)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到較高水平的情況下，“十一五”期間應(yīng)該從“十五”期間的注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到注重質(zhì)量提高上。

　　四、若干對(duì)策

　　為了完成前述目標(biāo)，國(guó)家應(yīng)該予以若干相應(yīng)的政策配合：

　　——優(yōu)先開(kāi)展資源環(huán)境核算，以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立正確的政績(jī)觀；

　　——強(qiáng)化政策導(dǎo)向，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和治理行動(dòng)積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；

　　——大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理模式從末端治理向源頭和全過(guò)程控制的轉(zhuǎn)變；

　　——在污染末端治理中深化市場(chǎng)機(jī)制，建立“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”制度；

　　——完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境管理能力建設(shè)；

　　——抓住重點(diǎn)地區(qū)水污染治理和改善自然保護(hù)區(qū)管理這兩個(gè)治理效益突出的主要目標(biāo)；

　　——將生態(tài)建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)一步結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。