追問熱電聯(lián)產(chǎn)：熱電機(jī)組到底是供熱還是發(fā)電

　　本網(wǎng)特約記者梁正武報(bào)道

　　2005年，是國家正式出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的規(guī)定》鼓勵(lì)建設(shè)熱電機(jī)組的第五個(gè)年頭。五年間，《規(guī)定》的執(zhí)行情況如何？全國熱電聯(lián)產(chǎn)的現(xiàn)狀如何？機(jī)組到底是在供熱還是發(fā)電呢？

　　關(guān)于供熱還是發(fā)電，《規(guī)定》界定得十分清楚，原本不成為問題。然而，從目前全國熱電聯(lián)產(chǎn)的現(xiàn)狀來看，我們不得不追問這個(gè)問題。

　　發(fā)展迅速 水分多多

　　有報(bào)道說，自改革開放以來，中國熱電事業(yè)在鼓勵(lì)聲中得到了迅猛發(fā)展，不少外資也紛紛搶灘中國熱電市場(chǎng)。2001年，全國單機(jī)6000千瓦及以上的供熱機(jī)組裝機(jī)容量已達(dá)3184萬千瓦，占同容量火電機(jī)組的13.2%。隨著近幾年電源建設(shè)步伐的加快，熱電機(jī)組亦紛紛向大容量進(jìn)軍，單機(jī)容量在300兆瓦以下的新建項(xiàng)目中，絕大多數(shù)走的熱電聯(lián)產(chǎn)之路。

　　一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，除一些小容量機(jī)組和外資熱電名副其實(shí)外，許多“熱”字頭的電廠多是在“掛羊頭賣狗肉”，要么是熱電比不符合規(guī)定，要么根本就沒有供熱。據(jù)筆者調(diào)查，湖北的幾家“熱”字頭的電廠，除個(gè)別靠近大城市的電廠進(jìn)行少量的供熱外，其它的則一直在擔(dān)負(fù)著發(fā)電的使命。太平洋頂峰中國公司董事長安德森在“第五屆國際熱電聯(lián)產(chǎn)分布式聯(lián)盟年會(huì)”上強(qiáng)烈呼吁政府清理假熱電聯(lián)產(chǎn)。

　　熱電市場(chǎng) 無人看好

　　作為投資者，經(jīng)濟(jì)利益始終是放在第一位的。事實(shí)上，許多投資者一開始就沒打算搞真正的熱電聯(lián)產(chǎn)，其中尤以大容量投資者更甚。

　　一位負(fù)責(zé)城市規(guī)劃地方政府官員介紹，因?yàn)榭紤]城市環(huán)境，一些熱電項(xiàng)目被規(guī)劃在距離城市至少十幾公里以外，要實(shí)現(xiàn)向市區(qū)集中供熱，必須追加巨大的投資鋪就供熱管道。如果沒有足夠的供熱市場(chǎng)，誰也不愿冒這種得不償失的風(fēng)險(xiǎn)。

　　一些地方工業(yè)、商業(yè)基礎(chǔ)薄弱，幾乎沒有大的供熱用戶，根本不具備上熱電項(xiàng)目的條件；一些地方熱消費(fèi)觀念并未形成，分散式供熱小鍋爐不能明令禁止，集中供熱氣候短時(shí)期里無法形成。然而，這些地方卻在上較大容量熱電機(jī)組，結(jié)果是想真供熱也真不了。

　　一位熱電投資者分析說，熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目必須自己尋求供熱市場(chǎng)，這當(dāng)中存在諸多不確定因素，從而導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大。而純發(fā)電項(xiàng)目一旦簽定上網(wǎng)協(xié)議，一旦批復(fù)到合理的電價(jià)、電量，便“不愁電賣不出去”。

　　另外，隨著近幾年煤價(jià)的水漲船高，熱價(jià)、電價(jià)不能隨煤價(jià)上漲而相應(yīng)上漲，供熱難以承受成本之重。純發(fā)電項(xiàng)目雖然也受煤價(jià)影響，但有國家電價(jià)定價(jià)機(jī)制和煤電聯(lián)動(dòng)政策統(tǒng)一干預(yù)，利潤空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。據(jù)太平洋頂峰中國公司經(jīng)營的誠峰熱電透露，2003年煤價(jià)100元/噸，2004年便達(dá)到300元/噸，因是熱電聯(lián)產(chǎn)，政府規(guī)定其只能發(fā)電5500小時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)0.36元，超發(fā)電電價(jià)為0.19元，而純發(fā)電超發(fā)電電價(jià)在0.25元以上。太平洋頂峰中國公司7家熱電企業(yè)中，4家已出現(xiàn)虧損。

　　歸納起來看，許多地方供熱市場(chǎng)幾乎無利可圖。

　　尋求政策 “因地制宜”

　　由于熱電聯(lián)產(chǎn)是國家鼓勵(lì)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目、電價(jià)、電量申報(bào)方面都有優(yōu)勢(shì)。在同等條件下，熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目比純發(fā)電項(xiàng)目更容易得到國家批復(fù)立項(xiàng)，而上網(wǎng)電價(jià)、電量的審批權(quán)一直掌握在省一級(jí)定價(jià)部門和政府手中，國家只對(duì)其批復(fù)備案，與國家直接批復(fù)相比“工作好做多了”。2004年，江蘇省批復(fù)的平均熱電電價(jià)便達(dá)到每千瓦時(shí)0.40元左右的較高水平，這可是純發(fā)電電廠可望不可及的。一位純發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理的人士如是說。

　　還有一個(gè)重要原因是，單機(jī)容量在300兆瓦以下的機(jī)組已逐步成為被國家明令淘汰的機(jī)組，而一些地方不在負(fù)荷中心，又不具備上單機(jī)300兆瓦以上的大容量純發(fā)電機(jī)組的條件，上單機(jī)300兆瓦以下機(jī)組如果不搞“熱電聯(lián)產(chǎn)”，在立項(xiàng)上只有死路一條。項(xiàng)目不能立項(xiàng)，隨后的融資、電價(jià)、電量都成問題。

　　近幾年，全國出現(xiàn)大面積缺電，各地紛紛看好電源投資項(xiàng)目。在地方政府看來，電源是投資大戶，一旦投產(chǎn)發(fā)電又是利稅大戶，招商引資一個(gè)電源項(xiàng)目，相當(dāng)于引進(jìn)十個(gè)其它一般項(xiàng)目。因此，各地把引進(jìn)電源投資作為振興地方經(jīng)濟(jì)的龍頭工業(yè)，不具備引進(jìn)純發(fā)電項(xiàng)目條件的貧困地區(qū)，就紛紛借助上述政策依據(jù)爭(zhēng)取熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。按《規(guī)定》搞熱電聯(lián)產(chǎn)，有的條件不具備，其中缺少熱電比，不過政府能夠很快召集所管轄的企業(yè)和投資方簽定《供熱協(xié)議書》，并創(chuàng)造出足夠的“熱電比”，滿足《規(guī)定》的要求。另外，這些地方除了給予土地出讓等方面的優(yōu)惠外，地方發(fā)改委和政府主動(dòng)幫助投資者跑項(xiàng)目、電價(jià)、電量，要政策。

　　地方政府清楚地知道，不假熱電之名行發(fā)電之實(shí)是爭(zhēng)取不到電源項(xiàng)目的，不爭(zhēng)取足夠的電價(jià)、電量是吸引不了投資者的。于是，如何在尋求政策上 “因地制宜”，使地方政府與熱電投資在利益上達(dá)成了“共識(shí)”——用《規(guī)定》爭(zhēng)取項(xiàng)目、電價(jià)，依賴地方政府與省一級(jí)定價(jià)部門和政府的關(guān)系爭(zhēng)取電量。

　　審批隨意 “共識(shí)”變現(xiàn)

　　一位華東地區(qū)政策研究人士透露，項(xiàng)目、電價(jià)審批部門在對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目的批復(fù)過程中，僅僅依據(jù)《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》和《電價(jià)申報(bào)方案》進(jìn)行審查并作出批復(fù)，至于其中《供熱協(xié)議書》的可信度有多少，此項(xiàng)目到底是不是“熱電聯(lián)產(chǎn)”，到底符不符合《規(guī)定》，審批部門并沒有進(jìn)行實(shí)地考證，事后亦不會(huì)進(jìn)行復(fù)查。因此，讓假熱電項(xiàng)目輕而易舉地騙過審批部門，從而名正言順地獲取項(xiàng)目和電價(jià)批文。

　　《規(guī)定》指出，熱電比達(dá)不到規(guī)定的，經(jīng)報(bào)請(qǐng)省級(jí)綜合經(jīng)濟(jì)部門核準(zhǔn)，按實(shí)際熱負(fù)荷核減結(jié)算電量，對(duì)超發(fā)部分實(shí)行無償調(diào)度。有高電價(jià)，電量上受到了控制，不供熱顯然是行不通的。也就是說，這些假熱電之名的項(xiàng)目還須有足夠的電量空間作基礎(chǔ)，才可能有利可圖。這位人士說，至于電量空間，只要地方政府努力爭(zhēng)取省一級(jí)政府的傾斜和照顧，即可爭(zhēng)取到比《規(guī)定》高出許多的電量空間。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，一些政府行政手段在執(zhí)行過程中比國家法規(guī)執(zhí)行起來更順暢。

　　由于審批過程中的隨意性和人為因素，《規(guī)定》得不到真正落實(shí)，從而導(dǎo)致假熱電肆無忌憚、如魚得水。一些具備集中供熱的地方，也紛紛走“假熱電之名行發(fā)電之實(shí)”的道路。

　　如此發(fā)展 弊大于利

　　對(duì)各地各部門來說，如此發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，顯然是不負(fù)責(zé)任和弊大于利的。一來，沒有達(dá)到《規(guī)定》指出的“節(jié)約能源、改善環(huán)境、提高供熱質(zhì)量”等綜合效益的目標(biāo)，沒有成為城市治理大氣污染和提高能源利用效益的重要措施，沒有成為集中供熱的重要組成部分，也沒有成為提高人民生活質(zhì)量的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。相反，這些應(yīng)該被淘汰的機(jī)組混淆在發(fā)電主力軍中，不僅給地方環(huán)保帶來了壓力，而且給電網(wǎng)調(diào)試安全可靠性帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。第二，擾亂了國家對(duì)電源建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃，使電源建設(shè)在一定程度上變得無序和不可控制。第三，由于在電價(jià)批復(fù)上享受了熱電電價(jià)的優(yōu)惠，又人為地拔高了電量上升空間，這是以擠占純發(fā)電企業(yè)的電價(jià)、電量空間為代價(jià)的，擾亂了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

　　政策多變 嚇退外資

　　2004年，美國電力公司、法國阿爾斯通公司、美國賽德能源中國代理公司、全球三大能源巨頭之一美國邁朗公司紛紛出售中國熱電投資股分，全線撤出中國熱電市場(chǎng)。

　　報(bào)道說，這些曾滿懷熱情來中國發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)的“正規(guī)軍”并不都是因?yàn)橥顿Y的虧損而紛紛撤退，其主要原因是認(rèn)為中國的投資機(jī)會(huì)和環(huán)境似是而非，難以把握中國多變的政策，與政府簽定的協(xié)議不能兌現(xiàn)，政策風(fēng)險(xiǎn)如影隨形，熱價(jià)、電價(jià)不能隨煤價(jià)漲幅而提高等。太平洋頂峰中國公司目前雖未撤出中國，但董事長安德森的態(tài)度十分肯定：如果政府不在政策法規(guī)上做一些調(diào)整，就不會(huì)在中國大地再投資一美元。

　　外資熱電的撤退，無疑給中國多變的政策和看似火熱的熱電市場(chǎng)潑了一盆冷水。而其中讓人又不得不佩服那些紛紛“接磚頭”收購?fù)赓Y的中國公司，他們顯然具備超常的政策應(yīng)變能力，不然怎能讓外人賠本的項(xiàng)目盈利呢？

　　遏止違規(guī) 重在問責(zé)

　　是中國的政策法規(guī)不健全嗎？是中國的政策法規(guī)不合理嗎？顯然不是，是在執(zhí)行過程中執(zhí)行得不徹底、不合理而已。說到底，缺乏一種監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，缺乏對(duì)違規(guī)現(xiàn)象、環(huán)節(jié)的控制和追究，從而導(dǎo)致了行政手段蓋過了法治手段。通常是，一項(xiàng)政策法規(guī)一旦制定出臺(tái)，制定政策法規(guī)一方就萬事大吉了。

　　剛剛結(jié)束的“兩會(huì)”，國務(wù)院總理溫家寶在進(jìn)行2005年工作部署時(shí)，就明確提出了繼續(xù)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，其中有談到執(zhí)行過程中的問責(zé)問題。國家鼓勵(lì)發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，方向本沒有錯(cuò)，政策的可操作性亦很強(qiáng)，要確保熱電聯(lián)產(chǎn)的名副其實(shí)，出臺(tái)《規(guī)定》一方就必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目、電價(jià)、電量等審批部門重點(diǎn)執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督和問責(zé)，要敢于掀起與“審計(jì)風(fēng)暴”、“環(huán)保風(fēng)暴”類似的 “問責(zé)風(fēng)暴”，加大查處和考核力度，以維護(hù)《規(guī)定》的嚴(yán)肅性和正常效力。

　　我們期待一個(gè)真正熱電聯(lián)產(chǎn)市場(chǎng)的春天來臨！