第三次撤消鐵路分局 鐵道部再次上演瘦身風暴

　　編者的話

　　不可否認鐵道部此次大手筆改革對提高鐵路系統的辦事效率能夠起到一定作用。但縱觀歷史，鐵道部反反復復進行了多次撤銷鐵路分局的嘗試，始終未觸及改革的本質——政企不分。所以提高效率、構建符合市場經濟體制要求的新型管理體制的工作還沒有做到家。

　　作者：劉英 陳萬穎

　　3月18日鐵道部部長劉志軍宣布了鐵路重大改革的措施，把以前實行的鐵道部——鐵路局——鐵路分局——站段四級管理的體制，轉變成鐵道部——鐵路局——站段三級管理體制，撤銷全國10個設有鐵路分局的鐵路局所屬的41個鐵路分局，同時成立太原、西安、武漢鐵路局，加上現有的15個鐵路局，全國鐵路共設立18個鐵路局(公司)。這幾乎是近年來最重大的鐵路改革風暴，在鐵路系統內部也引起了不小的震蕩。

　　效率低下呼喚改革出臺

　　長期以來我國鐵道系統實行四級管理的體制，鐵道部下設立鐵路局、鐵路分局，他們又對站段進行管理，鐵路局與鐵路分局的許多機構重疊。

　　這種職能交叉，機構重疊的現象在工作中造成了一些需要快速做出決策的事情被延誤，管理成本的浪費，效率低下。一位武漢鐵路局的工作人員對記者說，以前鐵路站段需要修建候車廳需要經過鐵路分局同意，然后上報到鄭州鐵路局同意后，才可以建設。

　　面對頭上的多個領導，各鐵路站段在應對一些突發事件，相當滯后。鄭州火車站一位工作人員對記者講述說，在2005年春節前，火車站面對客流井噴，需加開臨時專列，但須經鄭州鐵路分局和鄭州鐵路局兩層審批，反饋時間至少需要三五天，甚至更長，因此不能及時疏導旅客，一定程度上加重了春運負擔。

　　機構的重疊直接導致的還有系統內工作人員的增加，管理成本的增加。據鐵道部的數字顯示，2003年我國鐵路平均每營業公里用工23.88人，是德國的3.5倍，日本的5.5倍，法國的6.5倍，美國的30倍，而其中管理人員又過多。鐵路系統人員多，效率低下，管理成本的浪費等問題實實在在擺在了我國鐵路改革者的面前，精簡機構，減少管理人員，減少成本成為鐵路改革無法繞過的坎。

　　其實從1986年開始，鐵道部就陸續撤銷了一些鐵路分局，開展了機構體制改革，鐵路分局總數已由1986年的62個減少到目前的41個。從1996年開始，鐵道部又先后選擇南昌、呼和浩特、昆明、柳州4個鐵路局進行直管站段的試點。

　　不過這次改革遍及的范圍之廣、涉及人員之多卻是少有的，因此一些業內人士稱這次改革是鐵路系統內的一次大震蕩。

　　改革之路還需走多久？

　　雖然本次改革能夠解決困擾鐵路發展中的許多問題，但鐵道部仍需要面對改革所帶來的一系列后果，鐵路系統的職工也得應對改革所帶來的陣痛。

　　據鄭州鐵路局的一位官員介紹，僅鄭州鐵路局在這次改革中就有約20萬名鐵路職工的工作面臨調整。鄭州鐵路局在此次改制中受到的影響是較大的。按照規定，鄭州鐵路局一分為三，拆分組建鄭州鐵路局、西安鐵路局、武漢鐵路局。分家后，原鄭州鐵路局在職職工33萬多人，新的鄭州鐵路局職工13.5萬余人，剩下約有20萬人的崗位需要重新調整。而在全國，幾乎所有鐵路局內，都有大批人員的工作面臨調整。

　　根據鐵道部的規定，在實行鐵路局直接管理站段體制后，鐵路局內設機構和編制暫時不作調整，但可根據實際情況適當調整人員數量，待關系理順后由鐵道部下達各鐵路局的機構和編制。

　　對于原分局中的工作人員的調整將分為幾種情況。部分有專業管理經驗的優秀干部充實到路局機關業務部門；有建設和運營管理經驗的干部充實到客運專線公司籌備組工作；懂經營的干部充實和加強到多元經營企業的當中。留在辦事處工作的同志，要根據每個同志的工作經歷和特長，安排好相應的工作；對年齡較大的同志，在保證各項待遇不變的情況下，可安排二線工作，相當一部分人員將會充實到所管轄的站段內。

　　記者采訪了幾家在這次改革中具有典型性的鐵路局，鄭州鐵路局、武漢鐵路局和北京鐵路局，它們均表示有大批人員將調整崗位，目前具體方案件還未出臺，不過會按照鐵道部的精神進行。

　　管理瘦身未觸及深層體制

　　在涉及到本次改革的效率時，有專家提出質疑。據報道，鐵道部先前曾在呼和浩特鐵路局與柳州鐵路局率先撤消了鐵路分局，其他鐵路局也零星地撤消了一些鐵路分局，但似乎這些鐵路局并未顯著提高效率。

　　北京師范大學管理學院的文力教授從鐵路運輸企業的利潤是否大幅度提高和鐵路職工的收入是否明顯提高這兩個指標考察了先前改革的效率問題。他認為一些鐵路局在撤消分局以后，依然維持著較高的虧損額度；鐵路職工的收入從縱向比較看，連續七八年基本沒有變化，甚至根本沒有變化；而從橫向比較看，鐵路職工在各個行業中已經成為低收入階層，一個10年工齡乃至20年工齡的一線職工其月工資收入甚至低于某些地方的農民工。

　　一些專家也對改革后生產作業分布是否符合技術運營的特性，即是否具有科學性表示擔憂。在鐵路運營中，各鐵路局能否實現獨立經濟核算，收支一條線是我國鐵路發展中需注意的問題。以鐵路干線京九線為例，改革后，京九線仍要跨越3個鐵路局，那么在運行中各鐵路局的收入將會被切割，因此也無法實現獨立的收入，仍需實行收支兩條線，因此專家提醒應對此保持關注。

　　在此次改革后，鐵路局的職能問題又一次提到了日程。撤消鐵路分局后，鐵路局是管理者還是經營者，承擔著行政指揮、站段管理和站段客運的多重任務。在實際工作中，不僅掌握著多條線路的調度運營權利，還要負責所管轄范圍內所有站段的預算、決算等日常業務，工作量增加了許多倍，負擔加重，專家說，從長期來看，這種狀況應該得到緩解。

　　以北京鐵路局為例，在改制后，它接管了以前北京鐵路分局、石家莊鐵路分局、天津鐵路分局的業務，一位在北京鐵路局工作多年的人士對記者說，北京鐵路局的業務現在很繁忙。

　　在談到這次鐵道部的“大手筆”改革時，文力教授認為，鐵路整體效率低下的最深層次原因是政企不分。鐵道部具有政府和企業雙重職能，既是行業的行政主管部門，又直接經營鐵路運輸企業，鐵路運輸企業的各項主要經營權大體集中于鐵道部。而鐵路運輸企業既非法人實體，亦非市場主體。要從根本上解決鐵路的整體效率低下問題，當務之急是在鐵路行業真正實現政企分開。正確界定、劃分和行使政府及企業在鐵路基礎設施規劃、建設、融資、管理、運營及公共服務等方面的職能、責任和權力等也是世界各國鐵路改革的普遍做法。