法律是石油體制改革的基礎

　　王振宇

　　“38號文件”之所以得到貫徹，很大程度上是因為滿足了實力強大的利益集團的需求，因而能夠得到它們的推動；而“36條意見”卻是要打破現有的利益格局，從前的擁護者恐怕會變成反對者

　　茂化實華與中石化的對峙在23日有了結果。前者一度停產三個多月，因為它買不起后者“按市場定價”的原料，也無法在市場上找到替代的供應商；后者也有說法：價格不是自己隨便定的，而是在市場中形成的，降價豈不是要虧本？問題在于我們的石油石化市場能否產生市場價格？這就要看這個市場是不是自由競爭了。

　　前些日子北京一些著名專家學者就此案例舉辦了關于石油體制改革的學術研討會。在會上，經濟學家盛洪將我國目前石油石化產業格局診斷為“缺乏管治的行政性壟斷”，藥方是能拆分的環節就拆分，無法拆分的環節就加強管制。中石化發言人作了回應：漲價是因為茂化實華不再是自己的下屬企業，當然要它給比原來高的市場價。而盛洪的回應是，中石化能夠進行歧視性定價，就足以證明他們擁有壟斷地位，并且正憑借這種地位把壟斷延伸到下游，進行縱向一體化的壟斷；在這一事件中，其中一方具有壟斷性質，就破壞了市場的定價機制，因為沒有競爭。在這種市場失靈的情況下，企業單方面改變價格就不是“正常的市場行為”，價格只能由政府來監管。

　　石油是戰略資源，不同于一般商品，但這不能夠成為由幾大集團縱向一體化壟斷石油上下游的產業格局的理由。美國有4000多家企業在世界各國投資石油產業，包括石油勘探與開采，國家所獲油源定然比只靠兩三家企業豐厚。況且這兩三家是因可以輕易獲得高額壟斷利潤而缺乏進取精神的國企，其身份還有可能是對外合作中的不利因素：讓人忽略其市場動機、防范其國家戰略目的。

　　在石油戰略儲備投入的問題上，三大集團可能不愿意作更多貢獻。在他們看來，讓自己這樣已經為國家財政作出了巨大貢獻的納稅大戶再為國家石油戰略儲備出錢不合理，除非讓他們不上繳一部分利潤，戰略儲備應該國家投資———這時候，他們把自己當成了一般的公司，忘記了省下過多少關乎礦產資源的稅費成本。由于三大企業壟斷了石油天然氣礦權，卻經常“占而不采”，已經違反了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》中關于最低勘查投入的規定：我國已登記的石油勘探面積400多萬平方公里，年勘探投入卻只有標準要求的一半左右。而有資金和動力的其他國有企業和民營企業，卻又被排除在勘探和采油領域之外，使得在國內勘探和開發新的油田進展緩慢。壟斷反倒加劇了石油資源的供給不足。

　　1999年5月，由國家經貿委起草，國務院辦公廳轉發《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》(簡稱“38號文件”)之后，形成了今天石油石化市場的格局。在這之前，“截止到1998年底，我國共有各類煉油廠220個，其中年加工能力100萬噸以下的小煉油廠166個”(見該文件)。在該文件打出取締非法采油、清理整頓小煉油廠、加強原油配置管理、成品油集中批發、規范成品油零售市場……的組合拳過程中，中石油、中石化被給予了成為壟斷者的機會。機會來自于一個“可”字：“對石油集團、石化集團以外經清理整頓合格的成品油批發企業，可由石油集團、石化集團依法采取劃轉、聯營、參股、收購等方式進行重組”。這一條只是行政指導，而“可”字又意味著它是非強制性規定，被授權主體擁有作與不作的選擇權。但對于有著經濟利益沖動與行業監管權的主體來說，選擇什么、如何實現它的選擇就不再是懸念了。為了控制地方煉油廠賣油，兩大集團在這些企業都設有辦事處和駐廠監管人員，還通過鐵道部下了一個命令：沒有他們同意蓋章，各鐵路局不準受理成品油運輸業務。如此，在這場博弈中他們獲勝盡在意料之中，行政性壟斷就這樣形成了。

　　今年1月25日發布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(簡稱“36條意見”)，明確提出要允許非公資本進入包括石油在內的壟斷領域，這無疑是令人振奮的好消息。但能否就此打破石油石化產業的壟斷局面呢？恐怕并非一蹴而就。從根本上說，兩個文件既不是法律也不是行政法規，而是產業政策，即行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內所作出的指導、勸告、建議等意思的表示。行政指導本身不具有國家強制力，它的執行力來自被指導者的認同與推動、來自體系內的層層服從，或者來自與之相對應法律的強制執行力。由此我們可以看到，行政指導比法律法規更靈活，但缺乏的是強制執行力。比如，當年在“38號文件”發布之后被取締的企業，其被取締的依據不是該文件本身，而是該文件所援引的環境保護或者礦產資源方面的法律罰則，否則就有違行政處罰原則，雖然當時并沒有《中華人民共和國行政處罰法》。同樣，違反“36條意見”的行政機關所侵害的相對人也無法援引該意見尋求行政或者司法救濟，因為無論行政復議法還是行政訴訟法中，政策都不是裁決依據。“38號文件”之所以得到貫徹，很大程度上是因為滿足了實力強大的利益集團的需求，因而能夠得到它們的推動；而“36條意見”卻是要打破現有的利益格局，從前的擁護者恐怕會變成反對者。那些有意進入石油石化行業的企業，無論國企還是民企都是“36條意見”的推動者，但文件從某種意義上說不如行政權力用起來順手。

　　如果說三大壟斷集團當年憑借“38號文件”獲取了壟斷地位有違市場經濟原則，那么現在的企業是否可以單借“36條意見”進入石化行業？答案是否定的，因為沒有相應的法律保障，沒有解決權力管治者的來源問題。沒有建立在深入研究行業特點基礎之上的、經過民主程序允許多方利益博弈而制定的法律制度，就難以避免因政策的隨意性和其在執行力上的軟弱而造成的政令不暢。這樣說來，石油體制改革雖勢在必行，但必須是在我們完成了相關法律的制定、修改、編纂之后。

　　-新聞鏈接

　　茂化實華事件

　　茂化實華是上市公司茂名石化實華股份有限公司(000637.SZ)的股票簡稱，1988年9月，由中石化茂名分公司出資發起組建。

　　2000年中石化在海外上市時，為了避免龐大的公司群導致嚴重的主業重疊和關聯交易，向投資者承諾，將擇機整合境內外上市子公司。

　　2002年11月，北京泰躍房地產開發公司收購茂化實華29.5%的股份，成為第一大股東。

　　從2003年7月起，中石化多次要求將石化類資產回購，北京泰躍以未能通過茂化實華融到資金為由，決定暫時不出售，雙方在收購價格上存在巨大差異。

　　中石化久攻不下，率先提高原料結算價格——茂化實華對其具有高度的依賴性。

　　2004年12月23日，茂化實華發布公告稱：由于中石化下屬茂煉股份停止向公司供應原料，公司主要業務陷入停頓。

　　根據深交所有關規定，茂化實華的停產若達到三個月，公司股票有可能被實行特別處理，冠以“ST”字樣。

　　中石化提出的談判條件是，只留給茂化實華10%的利潤空間，北京泰躍拒絕。與此同時中石化做了兩手準備。1月份，被認為是翻版茂化實華生產設備的項目建議書已經上報總部。

　　茂化實華保守估計，停產三個月造成的凈利潤損失估計近2000萬元。

　　3月23日茂化實華發布公告稱經過談判，公司與茂煉股份在原料價格爭議、恢復原料供應以及資產轉讓方面達成共識，并簽署了《備忘錄》。茂化實華確認了欠付茂煉股份原料貨款2.4億余元，并承諾了具體償還計劃；接受茂煉股份提出的原材料價格；同時雙方約定茂化實華將石化類資產轉讓給茂煉股份。

　　實習生姜鏘根據《21世紀經濟報道》等相關資料整理