基層煤礦安全投入欠賬巨大 國內煤礦安全再調查

    作者：田彥紅

　　編者按 在剛剛閉幕的全國人大十屆三次會議上，溫家寶總理在做政府工作報告時著重強調了煤礦安全生產問題，并承諾將投入30億元用于國有煤礦的安全技術改造，結合此前國家安全生產監督管理局升格為總局的機構調整，可以顯見，政府在保障煤礦安全生產方面已經展開大手筆動作。然而，就在人代會閉幕的當天，黑龍江七臺河再次傳出礦難消息。看來 ，有效解決積重難返的礦難問題不僅需要政策支持，更需探根求源，解決癥結。

　　基層煤礦：安全投入欠賬巨大

　　用“冰凍三尺非一日之寒”這句話來形容目前的煤礦安全問題恐怕最為恰當。

　　建國以來我國發生的七起死亡百人以上煤礦事故中，除兩起分別發生在1950年和1960年外，其余五起均在1998年以后，甚至有三起接連發生在近五個月內。

　　一個值得注意的事實是：1998年煤炭行業效益陷入歷史最低潮，同一年國家煤炭部正式退出歷史舞臺。安全需要投入，而在溫飽難保的情況下，煤炭行業安全投入幾乎為零，作業方式甚至退化到“原始社會”；安全也需要管理，但自從煤炭部撤銷后，監管幾乎成為真空，煤炭行業安全的天平早已失去平衡。而2003年后，隨著“能源緊缺”時代的到來，煤炭行業迎來歷史上第一個黃金時期。由于煤價飛漲，各地煤礦就像“叫花子”撿到金子一樣陷入興奮與躁動，密集的礦難就在這樣的大背景下發生了。

　　煤礦銷售負責人認為，礦難頻發跟煤炭的產銷形勢有難以割裂的關系。“大煤礦日產幾千噸煤炭，現在煤價賣到300～400元，噸煤的利潤至少在100元以上，優質煤利潤超200元，這么難得的市場機遇，誰都不想錯過分分秒秒的機會。”

　　據國家安全生產監督管理總局研究中心發布的《全國國有煤礦安全保障能力調研報告》稱，2004年煤炭產量比2003年增加2.5億噸，總量達19.5億噸，是建國以來煤炭產量最高的一個年度，但是這其中只有約12億噸具備安全保障能力。

　　安全投入長期空白

　　超產讓隱患轉化為事故的幾率大大增加，而隱患則是由長期缺乏安全投入所導致。

　　一煤礦企業管理人員告訴記者，如果以上世紀90年代中期為界，煤炭企業安全水平比之10年前大大倒退，甚至退回“原始社會”作業水平。記者所見的湖南郴州資興鯉魚江煤礦就是中國煤炭企業發展歷史的一個縮影。

　　3月12日，陰雨將鯉魚江煤礦泥、水與木屑混合的路面弄得不堪行走。危房、雜草、木屑、泥濘和壞的電車，讓人無法想像這個煤礦曾是原煤炭部的特級標準化煤礦，全國煤礦贏利50強之一。1987年，當時的煤炭部推行煤礦質量與安全標準化，而從煤炭部到各省(自治區)、市、縣煤炭局及煤礦企業均設有“標準化辦公室”。鯉魚江煤礦從1987年到1994年間，為標準化改造投入了至少300萬元。據介紹，當時井下巷道規定2米寬、2米高，要求“高、大、直”，巷道壁就像房間墻壁粉刷過一樣漂亮，人可以直著腰板走到盡頭；井下支撐頂板的支護是金屬材質，排列整齊，一分一毫都用尺子量，“手電筒照過去分毫不差”，墻上的布線都是筆直的，各種采掘和安全設備均配備整齊。

　　從1992年開始，國家對煤炭企業取消財政補貼，讓企業自負盈虧。從那時開始，鯉魚江煤礦對安全生產的投入逐年減少，后來甚至連管理部門要求上交的“維簡費”(維持簡單再生產費用)也長年未上交。“現在還在‘吃老本’，設備從未更新也未新增，修修補補能用就行；由于進行回采，工程質量比以前差了十萬八千里。”一職工告訴記者，“過去巷道可以站著走到底，現在很多地方要彎腰甚至要爬；過去巷道噴漿粉刷很漂亮，現在只要不垮掉就不錯了。”據了解，地面的房子也已成為危房，設備檢修房一面墻壁的一條裂縫旁邊標注著“5cm(5厘米)”的紅字，有的墻和窗戶都要垮了，但工人依舊在里面工作。

　　煤礦安全質量標準退化，跟煤礦企業效益低下密切相關。職工吃飯尚且困難，煤礦的安全投入自然成為空白，日積月累就形成了巨大欠賬。1986年前煤炭企業的產量、銷售、價格全部由國家計劃，企業虧多少，財政補多少。當時，煤礦企業職工的生活令人羨慕：住得像賓館，吃得像飯店，糧票、油票、糖票供應充足。

　　湖南省郴州市煤炭局一位負責人稱，20年前就是因為羨慕煤炭職工才進煤炭技術學校的，但好景不長，自上世紀80年代后期國家取消財政補貼后，煤礦企業效益每況愈下。1986年開始，國有煤礦企業實施承包制，國家給予固定額度的虧損補助，由企業自負盈虧。以原國有重點煤礦——湖南省資興礦務局為例，1986年開始6年總承包，到1992年又進行3年滾動承包。1986年起，國家給該礦務局虧損補貼為7000萬元／年。1996年資興礦務局作為94家國有重點煤礦之一下放到省一級補貼，虧損補貼減至3699萬元／年，2001年減至1909萬元／年，2004年減至1200萬元／年。2000年后，資興礦務局6大礦井中有5個因資源枯竭破產倒閉。

　　同樣在上世紀80年代中期，由于國家實行“有水快流”政策，小煤礦濫采亂挖現象十分嚴重，煤炭生產逐漸出現供大于求，而到了1993年國家實施宏觀調控政策，煤炭市場則呈現蕭條景象，加之1997年亞洲金融危機，到1998年煤炭市場陷入歷史最低潮。

　　資興礦務局辦公室主任稱：“當時煤炭比河里挖出的沙子、地下挖出的黃泥還不值錢。”煤炭堆積如山，煤礦不得不停產，銷售人員到處求人買煤，只要哪個單位需要煤，煤礦先墊錢把煤炭運出去，但是煤款往往收不回。據稱，至今廣東拖欠湖南的煤款還有3億元。

　　據資興礦務局辦公室主任介紹，從1997年到2000年間，該礦務局拖欠職工工資最多的一個礦井達19個月，整個礦務局平均拖欠職工工資5～7個月，當時煤礦職工工資水平不到政府公務員一半，低于社會平均水平，生活十分困苦。在溫飽尚且不保的情況下，可以說安全投入幾乎為零，所謂的投入只是維持簡單再生產。

　　技術人才青黃不接

　　隨著煤礦企業效益全面滑坡，大量人才開始另謀出路。而安全技術人才作為企業安全的直接管理者，其大量流失造成煤礦企業安全致命漏洞。

　　據湖南省煤炭局副局長稱，省屬煤礦已經8年沒有進過大專以上畢業生了。資興礦務局辦公室主任稱，近10年間技術人才大量流失，現在礦務局在地質測量、通風系統、機電系統方面人才枯竭。由于沒有新鮮血液輸入，整個礦務局只有兩個技術人員。有的礦只得讓搞采煤掘進的人兼管通風系統和機電系統。

　　一煤礦企業銷售負責人告訴記者，現在留下的一部分人也是“身在曹營心在漢”，例如該人士所在煤礦的生產科長自己已在外邊開了一個小煤礦，“這種情況很普遍。”

　　湖南煤礦安全監察局一人士稱，煤礦安全監察機構和安全監督管理機構也從企業招聘了一大批懂煤礦的技術人員進入公務員隊伍，讓技術人才本身就十分匱乏的企業更加捉襟見肘。

　　以湖南省為例。煤炭系統現有采礦、地質、測量、機電、通風專業技術人員2100人左右，比最低需求量還少一倍以上；郴州市作為湖南重點產煤大市，從事井下管理工作的工程技術人員僅181人，與最低需求量1415人相比，尚缺1234人，缺口達87.2%。

　　技術人才的狀況尚且如此，從事井下作業的礦工就更不堪了。用煤炭行業人士的一句話說，挖煤工人都是一群“寧肯炸死也不愿意餓死”找不到出路的人，他們的安全意識之淡薄、對生命價值之漠視是常人無法理解的。煤礦由這樣一個人群結構進行盲目操作，隱患的產生在所難免。

　　鄉鎮煤礦安全欠賬如何償還

　　據統計，國有煤礦安全投入長期空白導致的欠賬達500多億元，但這一數字并未包含占中國近90%的鄉鎮煤礦。

　　盡管長期以來，行業管理部門都在用煤礦企業提留的技術改造資金或維簡費來進行安全投入，但這種經費是按照最低的生產標準規定的，加之這筆錢是由企業自行掌握，根本無法確保有力執行。以資興礦務局為例，1998年其安全投入僅160萬元，但按實際情況，這筆投入需5000萬～6000萬元，顯然160萬元只是“杯水車薪”。據悉，目前資興礦務局的安全欠賬在1.2億到1.5億元左右。

　　而國有煤礦因有過國家投入，比鄉鎮煤礦的安全基礎稍好些。據悉，目前中國的鄉鎮煤礦絕大多數都是在上世紀80年代國家“有水快流”的政策鼓勵下開采的。“當時只要拿把鋤頭挖出煤就能開煤礦，產煤區一個村里到處都是煤礦老板的現象很普遍。”而這些鄉鎮煤礦在安全投入方面一直是空白，直到現在也未能進行有效監管。資興市全部都是鄉鎮煤礦，現在鄉鎮煤礦的維簡費以10.5元／噸提取，其中75%返回給煤礦要求投入安全。“但是這筆費用的監管很難，只能通過平時的安全檢查進行，這筆錢究竟有沒有投入，投入了多少，根本無法控制，而企業都是逐利的，可以說能省則省。”一位曾收取煤礦維簡費的工作人員稱。

　　據了解，煤礦安全投入有一個特點，就是投入資金的多少與煤礦的大小不成正比，相對而言，小煤礦的安全投入成本比例更高。我國目前有26000多個煤礦，其中23000多個是鄉鎮煤礦，也就是說鄉鎮煤礦占煤礦總量的近90%。如果說國有煤礦的安全欠賬達540億元的話，那么鄉鎮煤礦的安全欠賬可能要翻數倍，而這些欠賬還只計算了“硬件”，在“軟件”特別是人力培訓方面，更加無法統計。

　　國家安全生產監督管理總局副局長梁嘉琨稱，力爭通過三年的時間補還國有煤礦500億元的安全欠賬。但是，這500億僅包含國有煤礦的安全硬件，要全部解決中國煤礦的安全問題，500億顯然遠遠不夠。而鄉鎮煤礦安全欠賬的償還、安全技術人才的培養、安全文化意識的營造、政府監管效率的提高都是擺在我們面前的挑戰。

　　小資料

　　建國以來七起死亡百人以上礦難

　　- 1950年2月27日，河南新豫煤礦公司宜洛煤礦發生特別重大瓦斯爆炸，死亡174人；

　　- 1960年5月9日，山西大同老白洞煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡684人；

　　- 2000年9月27日，貴州水城木沖溝煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡162人；

　　- 2002年6月20日，雞西礦業集團城子河煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡124人；

　　- 2004年10月20日，河南鄭煤集團大平煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡148人；

　　- 2004年11月28日，陜西銅川礦務局陳家山煤礦發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡166人；

　　- 2005年2月14日，遼寧阜新礦業集團公司海州立井發生特別重大瓦斯爆炸事故，死亡214人。

　　管理部門：監管監察打“拉鋸戰”

　　從“監管”到“監察”再到“監管”，中國煤礦安全管理體制似乎繞了一個怪圈，不知何去何從。

　　1998年煤炭工業部撤銷，1999年煤礦安全監察局設立，以前的煤炭部是以安全監管為主，后來成立的監察局則以安全監察為主，這顯示了中國煤礦安全管理思路發生重大轉變。

　　然而這一撤一立的銜接中出現了不少問題，導致監管、監察均不到位，煤礦安全管理出現真空。而近期頻發的重大煤礦事故跟安全監督體制上的漏洞難脫干系。

　　2004年11月4日，國務院頒布“79號文”，提出“國家監察，地方監管，企業負責”，業內人士認為這句話抓住了煤礦安全問題的癥結所在。所謂“監管”就是事先預防，通過地方監管部門用行政手段配合其他手段，對煤礦企業安全問題進行跟蹤、管理，督促企業改進安全；所謂“監察”，就是事后懲治，通過煤礦安全監察機構，以嚴厲的法律和經濟手段做后盾，讓煤礦企業自主地改進安全生產情況。雖然是一字之差，卻有著完全不同的兩種職能，目前中國兩種手段并存，因此兩者協調的好壞也決定了中國煤礦安全管理體制能否順暢運行。

　　“有腳無頭”和“有頭無腳”

　　在煤炭行業管理部門的人看來，煤礦安全管理出現巨大漏洞的根本原因在于煤炭部撤銷后形成的煤礦安全監管真空，而緊接著成立的煤礦安全監察機構卻未能實現“無縫”銜接。

　　1998年煤炭部撤銷，此后國家經濟貿易委員會設立國家煤炭工業局，2001年煤炭工業局再度被撤銷。在中央這一輪機構改革中，煤礦安全監管主體弱化。地方煤炭行業管理部門并未消失，只是各地機構改革進度不一。比如，有的省(市、自治區)保留了煤炭廳，有的保留了煤炭工業局，有的只在各地經委或發改委下設煤炭行業管理辦公室。

　　煤炭部撤銷后，通過對其他國家相關經驗的考察和研究，1999年國家決定成立煤礦安全監察局，采取垂直管理。這一框架類似于美國的礦山安全監察體系，用嚴厲的經濟、法律制裁措施，“讓煤礦出不起事，死不起人。”但是，在煤礦安全監察機構成立后，卻出現了諸多“亂象”。 煤炭行業管理部門尚未徹底退出歷史舞臺，新的煤礦安全監察機構又粉墨登場。兩者之間在某些地方唱了一出并不合拍的“戲”。用一個煤炭行業管理部門人士的話說，就是一個“有腳無頭”，一個“有頭無腳”。

　　“有腳無頭”說的是地方煤炭行業管理部門，“近年來一切有關煤礦的法律法規都是對煤礦安全監察機構有利的，我們上面沒‘頭’，上面聽不到我們的聲音，很多事都辦不成。”雖然上面沒“頭”，但是煤炭行業管理部門安全監管的“腳”卻不少。例如湖南省煤炭系統就有一套完整的監管班子。省煤炭工業局設有煤礦安全監督工作領導辦公室，省局在4個產煤大市設有市局。以郴州市煤炭局監管班子為例，該局設有“安監處”，配有3人負責，另設“執法監察大隊”，配有15人，是人數最多的部門；再看郴州所轄的資興市，資興市煤炭局設有5個煤礦安全監督站，共39人，分片、專職對所轄煤礦執行日常監管，監督員中抽出5人組成執法大隊，進行流動監管。

　　而與地方煤炭行業管理部門相反，煤礦安全監察機構恰恰是“有頭無腳”。所謂的“頭”說的是國家煤礦安全監察局屬國家安全生產監督管理總局下設機構，實行垂直管理。所謂“無腳”指的是監察隊伍力量不足。同樣以湖南煤礦安全監察局為例，湖南煤礦安全監察局下設4個分局，分別位于郴州、婁底、衡陽、常德。這4個地區分局已經是最低一層，下面再沒有“腳”了。而分局的人手有限，以郴州分局為例，監察員僅15人，而郴州煤礦有500多個。整個湖南省一線監察員僅80人，而湖南省煤礦達2000多個。據湖南煤礦安全監察局統計，2001年現場監察覆蓋率只有25%，現在的現場監察覆蓋率雖然達到100%，但是絕大多數小煤礦一年只能去1～2次。

　　監察機構對煤礦的監察可以說是鞭長莫及，監察的作用也就大打折扣。并且直到去年底才在湖北、廣東、廣西、青海、福建這5個省(自治區)增設省級煤礦安全監察局。2004年底，所有煤礦安全監察辦事處均被升格為區域性分局，但是這并不能改變現狀。

　　監察部門兼做監管

　　作為監察部門，煤礦安全監察機構并不“專心”監察，也包攬了許多監管職能，使得監管不像監管，監察不像監察，這也導致其和煤炭行業管理部門產生利益沖突。湖南省煤炭工業局負責人稱，成立煤礦安全監察局為的就是讓“裁判員”和“運動員”分開，現在卻又混在了一起。

　　《安全生產許可證》現在就是由煤礦安全監察機構負責頒發，可是這些都屬于監管范疇。有意思的是，這正好跟煤炭行業管理部門的《煤炭生產許可證》相對。而且必須先拿到《安全生產許可證》才能拿到《煤炭生產許可證》。這可擊中了煤炭行業管理部門的“命脈”。

　　一煤礦礦長稱，《安全生產許可證》只是從原來的《煤炭生產許可證》條文中抽出了安全一塊，“單列一個證出來完全是重復的，給企業增加負擔。”因為煤礦企業對《安全生產許可證》有抵觸情緒，導致全國煤礦《安全生產許可證》頒發受阻，如湖南省2000多家煤礦目前只有68家領取了《安全生產許可證》。“這兩個證應該取消其中的一個”，煤炭行業管理部門、煤礦安全監察機構以及煤礦企業都持這一觀點，但到底取消哪一個，大家的看法不一。

　　有知情人稱，煤礦安全監察機構監管意識之所以如此“強烈”，跟其人馬多數來自原煤炭部有關。據稱，煤炭部撤銷后成立煤礦安全監察局，煤炭部原班人馬幾乎是全部搬家搬過去，因此還是按照舊的思路搞監察。例如2004年煤礦安全監察局實施了“煤礦安全質量標準化標準及考核評級辦法”，與上世紀80年代末煤炭部實施的煤礦標準化做法頗為雷同。

　　“監管”權下放起紛爭

　　煤礦安全監察機構“越權”監管，成了煤炭行業管理部門的心頭之患。“煤礦安全監察分局總是以‘欽差大臣’自居，讓人感覺很不舒服。”郴州煤炭局一工作人員稱。

　　而在煤礦安全監察機構看來，“煤炭行業管理部門的安全監督員和執法大隊根本就不合法。”根據2002年實行的《安全生產法》，必須由某一個部門獲得授權才能執行監管權，但地方煤炭行業管理部門從來沒有獲得該授權。因此，煤礦安全監察機構認為，地方煤炭行業管理部門不具備執法主體地位。

　　對于這一說法，地方煤炭行業管理部門不予理會，依舊實行監管職能。記者看到，在郴州、資興煤炭局門口都掛有市煤炭安全生產監督管理局的牌子。

　　如果說兩個部門過去的積怨只停留在“暗斗”，那么2004年11月4日國家發布的“79號文”則導致了“明爭”。2004年11月4日國務院辦公廳發布“關于完善煤礦安全監察體制的意見”，俗稱“79號文”，明確區分出“國家監察”和“地方監管”。

　　“79號文”的發布與2004年10月發生的河南大平礦難不無關系，“安全壓力就是改革壓力”，礦難發生，國家發現監管和監察存在互相混淆的情況，導致部門爭權奪利。

　　湖南煤礦安全監察局率先向省政府提出方案，認為可由湖南省安全生產監督管理局下設“煤礦安全監管”處，湖南省煤炭工業局的監管人員可調配到該處擔任監管工作。據知情人稱，該文件已批復并送到印刷廠印刷，只差蓋章一道手續就要把文件發下去了，但是煤炭行業管理部門發出強烈抗議，將這個方案給“攪黃”了。

　　湖南省煤炭工業局一位主管安全工作的副局長是提出抗議者之一，談起這件事他情緒激動，“日常監管工作一直都是我們煤炭行業管理部門在做，連監察機構也承認的，憑什么把安全監管交給不懂煤礦的人？”

　　記者在采訪過程中發現，監管權的爭議成為議論最多的一個話題。據稱，正是因為“地方監管權”沒有最后確定，2005年湖南省煤炭工作會議至今未開，往年通常是1月份最遲2月初就開了，而煤炭局的“三定”(定職能、機構、編制)工作也拖延未決。據知情人透露，目前湖南省政府內部已經基本形成統一意見，讓煤炭行業管理部門實施地方監管，但正式文件還沒有下發。

　　在這一場并不漂亮的“拉鋸戰”中，雖然大家都打出了“安全”的旗號，但是究竟誰是真正為安全著想，很難說清。一位煤礦安全監察機構的人士憂心忡忡地說，無論安全監管由誰去做，如果只是權力和利益之爭，那么最終將導致執法的扭曲。

　　“暗戰”遠沒有結束

　　“79號文”的頒布被業內人士認為算是抓對了“點”，解決了自煤炭部撤銷之后煤礦安全監管主體缺位這一重大歷史遺留問題。但是，地方監管責任的明確，并不能代表安全監管和安全監察的落實。中國煤礦安全管理體制和機制的完善之路還遠沒有走完。

　　為什么“監察”這條路沒能完全走通？除了前文所述監察體制存在的種種問題外，有監察人士認為，跟監察手段不完善也有關系。湖南煤礦安全監察局一人士認為：“只有讓煤礦出不起事，死不起人，讓出事的煤礦倒閉，讓出事的煤礦老板坐牢，才能有效遏止煤礦違規生產。”但是煤炭行業管理部門人士認為，中國的煤礦90%是小煤礦，生產水平又極其落后，如果按照嚴格的標準來執行，可能90%的煤礦都要關閉，這顯然不現實。

　　小煤礦面對監察也有自身的無奈。一礦長稱，如果讓他在“監管”和“監察”之間作出選擇，他肯定選擇“監管”而不選“監察”，“因為監察機構只是單純地依據相應的標準進行處罰，而不承擔幫助煤礦整改的責任。但是，小煤礦技術人才極度欠缺，如果沒有人來手把手地教我們怎么整改，我們就是想改都不知道該怎么改。”而監管則不同，可以手把手地教煤礦整改。

　　湖南省煤炭工業局一負責人稱，中國煤礦安全問題積重難返，不是通過罰款能解決的。而中國的能源結構也不允許大量關閉煤礦，這不僅僅涉及能源問題，也涉及地方財政、就業和社會穩定，原因錯綜復雜。

　　煤炭人士比較一致的意見是，監管和監察兩種方式并存，并根據煤礦的特點“因地制宜”是解決煤炭安全問題最有效的途徑。“不具備整改能力的小煤礦最好以監管為主，依靠監管部門的力量幫助其整改；而具備相應能力大煤礦則以監察為主，督促其自覺改善安全措施，承擔安全責任。”此外，業內人士還認為監察機構應當同時加強對監管部門的監察，監督監管部門做好監管。這樣“監管”和“監察”通過“兩手并用”，一只手“拉”一只手“推”，讓企業負起安全責任。

　　而這一思路與“79號”文正好吻合。在“79號”文中首次提出“國家監察，地方監管，企業負責”。具體由國家監察部門負責“重點、專項、定期”監察，如目前郴州煤礦安全監察分局就將監察范圍從過去500多個煤礦鎖定到重點80個煤礦；而地方監管部門負責日常監管；同時國家監察機構還要對地方監管部門進行監察。這一體制，既明確了地方監管部門的職權，對監察機構而言也是一種解脫。

　　體制的逐步理順并不意味著工作的落實。湖南省煤炭工業局一負責人稱，過去一年四次安全生產大檢查都是走過場而已，“監管”和“監察”部門權力爭明白了，有法不依、執法不嚴，甚或以權謀私、以權謀利的問題不解決，還是解決不了安全生產問題。