束縛人的戶籍制度已成為解決三農問題一大障礙

　　■本報記者 曾業輝

　　身份證、暫住證、居住證、邊防證、新身份證、城市準入證……我們還有多少條自由名義下的“繩索”。

　　市場經濟的最基本要求是市場要素的自由流動，自由競爭。然而，現行的不合理的戶 籍制度，不僅成為數以億計的進城務工農民及城市知識游民心頭的一道硬傷，更成為中國經濟加速發展的現實性體制障礙，同時也成了破解“三農”難題的根本性制約因素。

　　多少年的呼吁，多少人的渴盼，但戶籍制度改革卻始終難以大步邁進，徹底打破戶籍樊籬就真的這么難？

　　戶籍制度已成經濟與社會發展的障礙

　　記者在兩會期間采訪的很多代表都很關注“三農”問題，而且有不少代表提出，現行戶籍制度不僅成為解決三農問題的一大障礙，而且影響到了整個經濟與社會的發展。

　　最大的負面影響是削弱了經濟要素的自由流動，阻礙了經濟的可持續發展，不利于形成全國統一的勞動力及人才市場。在美國，每年約有1／5的人口遷移，各類人才及勞動力的充分流動，是保持美國經濟活力及競爭力的重要因素；日本的流動人口比例也近1／5，歐盟超過10%，而中國不僅流動比例低，而且極不穩定并缺乏保障。

　　其次是阻礙了城市化進程，對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙。目前，美國城鎮人口比例高達90%以上，發達國家也都在80%以上，全球城市化平均水平為46%，而中國僅為33%。中國大量的農村人口需要轉移，但事實上進城限制卻沒有從根本上放松。

　　再者是遏制了消費市場的進一步發展。大量城市務工農民，連基本的生存條件及安全感都沒有，身份不明工作不穩，城市需求及消費畸形發展。

　　此外，現行戶籍制度加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。與住房、消費�熑缳徿嚕牎⒔逃�、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

　　改革戶籍制度是解決“三農”難題的關鍵之一

　　溫家寶總理在1.6萬多字的政府工作報告中，提到“三農”問題的次數多達29次，“三農”問題被擺到了前所未有的高度。

　　有代表在接受記者采訪時說，中國農村人口基數太大，“三農”問題不可能在短時間內一蹴而就完全解決，必然要依靠“工業化和城市化”的發展來逐步推進。目前我國已有27個省、區、市取消農業稅，并提出了工業反哺農業，但僅有這些還不夠，最終還是要將人口轉移出來，否則人多地少的問題難以從根本上扭轉。

　　浙江省代表團的王永昌、汪惠芳等代表大聲疾呼，農民是“三農”問題的關鍵，而轉移農民又是農民問題的關鍵。

　　中國社會學會會長陸學藝表示，不能只靠農業解決農村和農民問題，而要統籌城鄉社會發展，關鍵是要按市場規律辦事，不能再給農民進城設置各種限制。他舉例說，日本與我國相比更是人多地少，但照樣解決了農民問題，而我國的廣東、浙江等省都是人多地少的典型，不僅緩解了自身的農民問題，還吸收了一千多萬外來務工者，而其發展很大程度上得益于人口的自由流動。所以，減少對農民的限制和束縛可能開創出另一番局面。

　　西南財經大學教授紀盡善及四川眉山市東坡區政府吳愛玲等35名人大代表，向全國人大提交的“關于制定《我國農民務工人員權益保護法》議案”提出，要切實解決“三農”問題，統籌城鄉發展，改革現行的戶籍制度是根本。

　　紀盡善在接受中國經濟時報記者采訪時說，改革的關鍵是要盡快廢除“農轉非”計劃指標管理體系，實行居住地戶口登記制度，徹底打破農業戶口與非農業戶口的限制，把具有合法固定住所、穩定職業和生活來源作為基本落戶條件，加快農村勞動力轉移。

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部最近完成的“中國農村勞動力轉移制度環境研究”課題報告稱，降低外來人口進入發達城市的門檻，應該是下一步戶籍制度改革的方向，同時要在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推進相關配套改革。

　　改革何時才能大步邁進

　　1953年7月，中央政務院發布《關于制止農民盲目流入城市的緊急通知》，“盲流”成為嚴防對象；1958年1月出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，徹底在城鄉之間樹起了一道藩籬。多少人因此而飽受就業、入學、住房分配的歧視之困，而至今這一現象仍在延續，城市邊緣人群仍在增加。

　　進入上世紀九十年代后，各地對城市戶口管理陸續出臺了一些政策，但很多規定仍帶有明顯歧視。1994年《上海市藍印戶口管理暫行規定》規定，在上海投資20萬美元或100萬元人民幣，或作為專門人才被本市連續聘用3年以上，可申請藍印戶口；而北京開出的條件是“高級人才”；天津是有突出貢獻的“專業人才”……

　　當年成為上海藍印戶口第一人的斯爾麗服飾有限公司董事長邵聯勤，在接受中國經濟時報記者采訪時坦言，“想成為上海人真不容易啊。”

　　隨著流動人口突破1億，人口合理流動的呼聲越來越高，1998年7月22日，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，進入2004年后，全國部分城市的戶籍制度改革才有了一點點突破。山東取消人口控制辦公室，不再收取城市增容費；上海試點發放居住證；湖北、浙江明年統一城鄉戶籍；北京戶籍政策放寬，未滿18周歲者都可隨父落戶；廣東取消農轉非……

　　然而，很多所謂的政策放寬的背后其實還是有很多限制條件，有的只是將“農民”改稱“居民”而已，外來人口進城依舊困難重重。

　　2005年2月，公安部法制局副局長孫茂利透露，公安部目前正抓緊調研起草戶籍法，但何時提交全國人大常委會審議尚不確定。孫茂利說，起草戶籍法的目的在于，讓新的戶籍制度適應當前社會形勢下的人員流動，保障中國所有公民的平等自由權。

　　消息一出，萬民仰盼。但有專家提醒說，何時能出臺很難說，而且別抱太大希望，不可能一步到位。

　　遲改不如早改，小改不如大改

　　全國人大代表吳明輝建議，新《戶籍法》應該明確公民擁有依法遷徙入籍的自由；中國人民公安大學余凌云教授表示，要把戶籍放在控制人口的個人信息上，而不是強加給戶籍許多附加值。

　　但也有不同的聲音，今年年初，民革北京市委員張惟英提出《關于建立人口準入制度，控制人口規模，保持人口與城市資源平衡》的建議，隨后有關部門表示同意張的建議，并且說外來人口問題已經成為制約北京城市發展的一個問題。

　　消息傳開后，質疑聲一浪高過一浪。不少民眾在網上留言，“放開后導致農村人口急劇涌入城市造成混亂；城市資源有限，交通、醫療、教育、衛生、社會救濟等可能不堪重負”這兩個理由不僅荒唐而且短視。

　　首先是民眾以安定、幸福的生活為追求起點，不可能漫無目標的漂流，即使有短暫擁擠出現最終無法立足的仍然會回流到中小城市；同時，中國大城市周邊形成城市群落是現實的需要，超大城市集群的出現也不是什么“危險”的事。

　　其次，資源的占用并不能理解成千萬人全都扎堆在北京二環以內或上海黃埔區，市場自發的調節會促成人口的理性分布，發達國家的經驗已經證明了這點。

　　再者，農民進城后并不會造成土地棄耕，相反，農民進城后，留在農村的農民人均耕種土地面積增加，更有利于提高農業現代化和生產效益。

　　有專家在接受記者采訪時指出，關鍵是要用發展的眼光看待這一問題，“堵”有百害而無一利，如何疏與導可以探討，但有兩點可以肯定：一是別指望一步到位完全放開；二是改革勢在必行，遲改不如早改，小改不如大改。

　　“城鄉差距消除后會自然過渡”？

　　目前，是否應放開戶籍特別是大城市的戶籍限制還存在諸多爭議，其中有一個較具代表性的觀點是：中國在較長時期內仍然是短缺經濟，城市資源及戶籍資源的供給與需求差距太大，盲目涌入城市不僅可能給城市帶來混亂，也可能形成貧民窟，而且還將使中小城市人才外流加快，東西部差距進一步拉大等，所以，戶籍制度改革不應是單項改革，而應與經濟發展相適應逐步推進，只要等城鄉差距縮小到接近平衡狀態，也就自然而然過渡了。

　　一位不愿透露姓名的戶籍專家在接受記者采訪時說，這種觀點帶有很典型的保守性質。正因為是基數太大，城鄉差別太大及供給短缺，所以才要加快改革進程，轉移出農村勞動力，促進農村經濟集約化發展，上述觀點完全因果倒置，正是要通過戶籍改革增加經濟活力縮小城鄉差別，所謂要等城鄉均衡后再達到所謂自然過渡的結果，那是既得利益者的謊言。

　　他坦言，有些部門提出放開戶籍后不便于社會管理也是托詞。隨著電腦網絡技術的發展，類似國外的一人一卡、一人一號，覆蓋銀行賬戶、信用記錄、社會福利、繳納稅費等完整個人信息的卡號體系的建立，已經具備技術條件，相反，各種各樣的藍本戶口、臨時戶口、居住證等等身份衍生證才使管理更加混亂，人為設置了更多障礙。

　　此外，剝離附著在戶籍上的各種政治、經濟利益衍生物是關鍵。將城市居民享有的類似教育、住房、社會保障及社會救濟等方面的優惠政策與戶籍剝離，強化個人信息管理，削弱戶籍利益關連，是能否推進戶籍制度改革的關鍵所在。即先求平等才有自由，沒有平等又怎么可能自由流動？