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對于內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一的大方向，數(shù)年之前就已沒有爭論，并且已經(jīng)在十六屆三中全會(huì)上得到通過，但為何遲遲不能出臺？原因無疑是因?yàn)闋可娴睦鎸用鎻V、影響范圍大，各部委和相關(guān)部門爭論多。雖然各方利益的博弈結(jié)果尚未確定，但可以確定的是，合并草案肯定無法提交到今年3月份召開的全國人大上進(jìn)行審讀。兩稅合并還要向后推遲到何時(shí)？
★文/楊麗媼
今年1月初，有媒體報(bào)道，微軟、摩托羅拉、通用汽車、通用電氣、索尼、西門、愛立信等54家在華跨國公司，針對內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并可能對跨國公司的影響，準(zhǔn)備聯(lián)合向國務(wù)院法制辦提交一份調(diào)研報(bào)告，要求“取消對外資企業(yè)優(yōu)惠政策應(yīng)有一個(gè)5到10年的過渡期”。
雖然這一報(bào)道受到跨國公司眾口一詞的否認(rèn)，但此消息仍使得中外企業(yè)所得稅合并再一次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。隨后在短短的六天之內(nèi)，中外企業(yè)所得稅合并被三位部級高官“力挺”：1月11日，國家稅務(wù)總局局長謝旭人表示堅(jiān)決支持企業(yè)所得稅制度改革；1月12日財(cái)政部部長金人慶發(fā)出“統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅已迫在眉睫”的呼吁；財(cái)政部副部長樓繼偉隨后表示，“合并兩個(gè)所得稅法的時(shí)機(jī)已經(jīng)完全成熟，目前是最佳時(shí)期”。
不過，按照立法程序，新《企業(yè)所得稅法(草案)》已不可能提交到今年3月的全國人大會(huì)上進(jìn)行討論，只能等到2006年再議。而即使明年的人大會(huì)上能順利通過，按一個(gè)完整的財(cái)政年度來推行該項(xiàng)法案，最快也要到2007年。
“胳膊肘向外拐”非長久之計(jì)
當(dāng)我國現(xiàn)行的企業(yè)所得稅稅制在改革開放初期出臺時(shí)，在調(diào)整外商的利潤水平、吸引外資、促進(jìn)對外開放和引導(dǎo)外資投向、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，這套稅制都起到了非常重要的作用，但隨著改革開放的不斷深入，這套稅制產(chǎn)生了許多弊端。
這一制度首先造成了內(nèi)外資企業(yè)的不公平競爭。據(jù)測算，外商投資企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠高達(dá)實(shí)征稅款的2.3倍，外資企業(yè)享受的“超國民待遇”已在事實(shí)上成為其經(jīng)營優(yōu)勢，導(dǎo)致了對內(nèi)資企業(yè)的歧視。“內(nèi)資企業(yè)背負(fù)著比外資企業(yè)高達(dá)10多個(gè)百分點(diǎn)的稅負(fù)去和外資企業(yè)拼殺，顯然很難與外資競爭。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副所長高培勇說。
同時(shí)它還加劇了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。我國對外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策突出了區(qū)域?qū)颍a(chǎn)業(yè)導(dǎo)向卻很薄弱，沒有很好地將利用外資同優(yōu)化本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來。有相當(dāng)部分的外資投向不夠合理，加劇了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。在暗地里，它還可能造成大量偷稅、避稅問題。相當(dāng)數(shù)量的內(nèi)資通過種種渠道“走出國門”，而后以外資身份回到中國投資設(shè)廠，享受優(yōu)惠條件。有研究估計(jì)“假外資”占了實(shí)際FDI利用額的1/3左右。而地方和部門給予外資優(yōu)惠中一定程度的自由裁量權(quán)又可能帶來種種腐敗、尋租和“監(jiān)管俘獲”行為，透明度大打折扣。
對外資企業(yè)繼續(xù)實(shí)施稅收優(yōu)惠還有一個(gè)不利后果，即增大了匯率升值的壓力，加劇了經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外失衡。因?yàn)槎愘x不公，表明我國對資本流出流入采取了不對等的做法，即鼓勵(lì)流入而抑制流出，這就人為地?cái)U(kuò)大了外匯供給而縮小了外匯需求。
“影響外資流入”不是理由
統(tǒng)一所得稅稅收制度之所以前行緩慢的原因，是有不少人懷疑會(huì)影響吸引外資。其實(shí)，這個(gè)擔(dān)憂并無多少必要。我國鼓勵(lì)外商投資的政策法律體系已基本形成，外商投資權(quán)益有了基本保障，這些比稅收優(yōu)惠更有吸引力。商務(wù)部國際經(jīng)貿(mào)研究院外資研究部主任金伯生就認(rèn)為，“內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并是遲早的事，很多在華跨國公司并沒有把稅收優(yōu)惠看得很重，他們更看重中國的投資環(huán)境，雖然稅改對跨國公司有一些影響，但不會(huì)很大，中國仍然是吸引外資首選之地。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所研究員楊之剛也認(rèn)為，“如果中國不是有龐大的人力資源和廣闊的市場前景，稅收優(yōu)惠再多，外資也不見得會(huì)大規(guī)模流入。否則流入的不過是意在偷漏稅和避稅的外資而已”。
即便是外資的流入有所減少，也不會(huì)造成“天大”的影響，我國加工貿(mào)易出口占全部出口的比重早已超過50%就是證明。據(jù)估算，目前我國居民擁有的資本是國有資本的2倍多，居民個(gè)人的金融資產(chǎn)占其總資產(chǎn)的一半左右，居民的儲(chǔ)蓄早已超過了10萬億。與此同時(shí)，6000多億美元的外匯儲(chǔ)備也沒有得到有效利用。所以，有業(yè)內(nèi)人士評論，“我國的資金不是少了，而是沒有很好地利用。”現(xiàn)在，中國對于外資的需求已經(jīng)主要不是量的多少，而是質(zhì)量和水平的高低。靠稅收優(yōu)惠只能降低引資的質(zhì)量和水平，是無法吸引到高質(zhì)量和高水平的外商投資的。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，在引進(jìn)外資方面，中國應(yīng)該盡快告別對“優(yōu)惠政策驅(qū)動(dòng)”的路徑依賴。
政府部門之爭是關(guān)鍵
雖然跨國公司們善于政府公關(guān)和高層游說，但還是有業(yè)內(nèi)人士提醒說跨國公司們的“上書”只是外部的聲音，所得稅合并的最大羈絆還不在此，合并最大的壓力來自于國內(nèi)相關(guān)部門和一些地區(qū)，他們擔(dān)心它會(huì)影響政績、GDP增長、財(cái)政收入等。據(jù)了解，反對所得稅合并最為直接的理由，是其可能對FDI造成的負(fù)面影響。
原來在財(cái)政部宣布準(zhǔn)備于2005年推出統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的舉措和有關(guān)方面準(zhǔn)備把“兩稅合并方案”列入立法議程，提交人大討論的時(shí)候，商務(wù)部有關(guān)人士發(fā)表了反對意見，認(rèn)為內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并會(huì)對外商投資產(chǎn)生負(fù)面影響。據(jù)說，部分地方官員也持同樣觀點(diǎn)。這個(gè)觀點(diǎn)的“論據(jù)”就是美國國會(huì)于2004年10月11日通過的《本土投資法》(該法將美國企業(yè)海外收益的所得稅稅率由35%調(diào)減為5.25%)。商務(wù)部擔(dān)心，在中國取消對外資稅收優(yōu)惠而母國卻提供了新的稅收優(yōu)惠的情況下，外資將加速回流，從而沖擊中國經(jīng)濟(jì)。
財(cái)政部和商務(wù)部的爭議引起人們的注意，業(yè)內(nèi)專家評議說，商務(wù)部的理由貌似有理，實(shí)則值得推敲。不錯(cuò)，稅賦高低是企業(yè)決策的重要因素。為了引資，各個(gè)發(fā)展中國家展開了稅賦減免競爭。但是，稅賦是增是減以及增減的程度，則視各個(gè)國家的具體情況而定。就以美國出臺《本土投資法》而論，其目的也是出于應(yīng)對美元不斷貶值和資本流出的態(tài)勢，以穩(wěn)定美國經(jīng)濟(jì)。中國的稅制稅法自然應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國面臨的內(nèi)外形勢來定。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部部長盧中原也堅(jiān)持他的判斷，即外資尤其是大型跨國公司來華關(guān)注的并非稅收這種“小恩小惠”，不能因?yàn)橐恍┎块T和地區(qū)的建議而影響稅收改革的方向。
的確，在一個(gè)習(xí)慣于依靠政策管理經(jīng)濟(jì)的國家里，政策往往具備法律上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，而在主要依靠政策推動(dòng)改革的進(jìn)程中，誰先獲得了政策優(yōu)惠，誰就可以在市場上領(lǐng)先一步而獲益，而誰掌握政策權(quán)限，誰就有支配權(quán)。新舊經(jīng)濟(jì)體制之間蘊(yùn)涵著的大量制度性或政策性利益差額，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)立法中的地方及部門利益傾向，為立法保權(quán)、擴(kuò)權(quán)提供了強(qiáng)烈的驅(qū)動(dòng)力量。另一方面，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、地方和中央以及政府各部門之間的職能和立法權(quán)限關(guān)系缺乏明晰的界限，為地方和部門自行或參與經(jīng)濟(jì)立法謀取自身利益創(chuàng)造了客觀的條件。由此導(dǎo)致了立法保權(quán)或爭立法權(quán)，通過立法權(quán)爭管轄權(quán)，并藉此維護(hù)自身地位和擴(kuò)大利益范圍的現(xiàn)象。
財(cái)稅部門有“裁定權(quán)”
有專家指出，就決策過程而言，各方利益博弈、多方參與法案起草，本來無可厚非。但稅率作為財(cái)政收入政策，屬于宏觀經(jīng)濟(jì)范疇，法案最后提交權(quán)力應(yīng)歸屬財(cái)政稅務(wù)部門。既然各方并無原則性分歧，而此事一再反復(fù)、緩行，難免會(huì)影響市場和公眾對制度建設(shè)的信心。對相當(dāng)關(guān)心“招商引資”成績的相關(guān)部委和地方而言，若過分關(guān)注短期引資數(shù)額的“紙面政績”，無疑是鼠目寸光。
盡管內(nèi)外資企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，但實(shí)際稅賦都大大低于名義稅率，因?yàn)椋胤秸疄榱四軌蛭赓Y，不惜一再地提供稅收優(yōu)惠，為了引資，各地競相殺價(jià)，出臺種種畸形的政策(如超低價(jià)出讓土地、隨意減免稅收、給予財(cái)政補(bǔ)償)，也就出現(xiàn)了外資企業(yè)實(shí)際平均稅賦在13%左右，而內(nèi)資企業(yè)實(shí)際稅賦在25%左右的情況。內(nèi)資企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)幾乎是外資企業(yè)的兩倍。因此，怎樣在中國的市場經(jīng)濟(jì)體系中真正實(shí)現(xiàn)公平競爭，首先考慮的應(yīng)該就是能不能把以往束縛內(nèi)資企業(yè)的歧視性的所得稅制“拿掉”，從而發(fā)揮中國經(jīng)濟(jì)的活力和挖掘廣大內(nèi)資企業(yè)的潛力。
“1994年，我國對流轉(zhuǎn)稅進(jìn)行內(nèi)外稅制并軌，取消對外資企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅，改征與內(nèi)資企業(yè)同樣的增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅，并規(guī)定了5年的過渡期。實(shí)踐證明，流轉(zhuǎn)稅的并軌非常平穩(wěn)，并未影響外資進(jìn)入我國的基本態(tài)勢。從流轉(zhuǎn)稅平穩(wěn)并軌來看，有理由相信，所得稅并軌同樣不會(huì)影響外資的進(jìn)入。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康舉的這個(gè)例子能否打消一些部門的顧慮呢？
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