燃油稅改重在各方利益平衡 程序很關鍵 | |||||||||
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| http://whmsebhyy.com 2005年01月24日 10:21 南方都市報 | |||||||||
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國務院發展研究中心22日發布的一份研究報告稱，我國已經制定征收汽車燃油稅的方案，并將擇機在全國公布推行。 這一說法將已經議論了七年的燃油稅改革問題再次提到人們面前。早在1994年，有關部門即正式提出開征燃油稅的動議。1997年全國人大通過的《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費等，擬于1998年1月1日起實施，具體辦法由國務院決定。1998年10月
到2001年1月4日，時任國家稅務總局局長的金人慶透露，燃油稅出臺工作已就緒，將在適當時候開征該稅種。過了一年，金人慶再次稱“燃油稅將擇機出臺”。國家稅務總局換了局長，但仍在擇機：謝旭人局長于今年1月11日表示，關于燃油稅改革的方案，經過幾年的研究，已經有了一個初步的意見，但需要在一個比較合適的時間推出。國務院發展研究中心的報告，至少已經是第四次表示將“擇機推出”了。 從這些說法的口氣看，現在顯然不是好時機，那么，究竟什么樣的時機才算比較合適？沒有人知道，也就是說，燃油稅究竟何時推出，實在仍屬未知之數。 這也不難理解。燃油稅改革涉及很大難題，對此人們已經談論很多：開征燃油稅后，是否繼續允許高速公路收費？究竟在哪個環節征稅，是在生產環節，還是燃油零售環節？征收上來的稅款如何在中央與地方之間分配？農業、建筑、發電等不使用道路的部門如何獲得免繳燃油稅的燃油？等等。 不過，一項被人們普遍認為利大于弊的改革措施，卻可以一拖七年，迄今仍然在等待時機，在立法與決策歷史上，也算一個異數。這或許體現了立法與決策的審慎。但審慎并不等于沒有道理地拖延。 拖延的主要原因恐怕在于，如何平衡上述各項難題中所隱藏的各方利益。 燃油稅改革，首先會影響到不同政府部門間的利益格局。比如：公路養護部門將無法直接得到養路費，只能找稅務部門要養路費；在稅務部門內部，地稅與國稅的收入也會有升有降；當然，農業管理部門、建筑、電力等部門也想維護本行業利益；在燃油生產、銷售行業，各企業的利益也會受到影響。平衡如此眾多互不協調甚至直接沖突的部門利益，顯然超出了稅務總局的能力范圍。稅務部門恐怕無力改變某個行政部門的管理權限。 然而，近幾年來，關于燃油稅改革，似乎一直是稅務總局唱主角，至多不過是行政機關之間互相協調。這種內部協調有好處，但也有弊端。究竟各方面持有什么立場，因為什么理由支持或反對燃油稅，外界不得而知。在這種情況下，民眾無從判斷各個部門所持的理由是否合理正當。 恐怕正是由于缺乏外部監督，才導致協調的過程效率低下，一拖七年，議而不決。因為，僅靠內部協調和無外部壓力，各部門通常無意作出妥協，積極尋找解決之道。 同時，燃油稅改革涉及數億人的利益，不同類型的消費者，比如大排量汽車與小排量汽車的車主，轎車與貨車的車主，其間的得失將各不相同。而根據法治財政的基本原則，稅制改革應當征得納稅人或他們的代表的同意。僅由稅務部門自行決定一項稅制，或僅靠行政協調出臺一項如此重要的稅制改革方案，可能不利于順暢地實施該方案。法律或稅制能否順暢實施，取決于人民是否自覺遵守，而人民是否自覺，則取決于人民是否認可。 考慮到上述兩個因素，最好是將燃油稅改革的問題提交全國人大，由全國人大通過完整的立法程序，廣泛地征求各個部門和各個群體的意見，從而在最終的改革方案中，恰當地平衡各部門、各群體的利益。一項優良的改革措施，總是經由理性的妥協而確立的，而惟有在公共論壇上，在民眾的關注下，理性的妥協才有可能達成。 幾乎所有人都承認，實行燃油稅改革，總體而言，利大于弊。因為，它體現了公平原則，可以抑制公路亂收費，也可以在一定程度上引導民眾節能，甚至可以解決屢禁不止、愈演愈烈的貨運車輛嚴重超載問題。既然如此，明智的做法就是在經過縝密籌備之后，推出這項改革措施。拿燃油稅改革來說，海南省也已進行了嘗試，可以為全國人大的立法提供很多有益的經驗教訓。 燃油稅改革方案拖了七年仍無法實施，我們恐怕應當從中學會一點：沒有恰當的立法與決策程序，優良的改革就可能被耽誤。燃油稅改革方案能否得到順暢實施，既取決于方案本身是否科學、合理，更取決于制定改革方案的過程本身是否合乎法定的程序，是否讓各方充分地表達了自己的訴求，并在最終的方案中，力求各方利益的平衡。
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