中央一號文件政策效應后對農民增收的冷思考

　　■一線調研

　　■鄒偉

　　農民增收問題，是“三農”問題的核心，是全面建設小康社會的關鍵。2004年，對于農民增收而言是具有里程碑意義的一年，中央一號文件出臺，對我國的糧食生產和農民增收 產生了“沖擊波”似的巨大效應。當我們在歲末進行農民增收成效盤點時，我們應該思考：2004年對于今后的農民增收意味著什么？

　　農民增收將進入一個新的時期

　　2004年，中央從農業和農村經濟的實際出發，以促進農民增收為中心，出臺了一系列強有力的促進農民增收的政策，極大地調動了農民的生產積極性，尤其是種糧的積極性，對糧食生產和農民增收產生了積極而深遠的影響。

　　1、2004年農民增收情況分析。今年農民增收表現出“三高”態勢，一是農民收入增長幅度高，1-9月全國農民人均現金收入2110元，比上年同期增加308元，實際增長10.9％，增速比上年提高了11.4個百分點，創1997年以來的歷史新高；二是糧食產區農民收入高于全國平均水平。上半年，主產區農民人均現金收入增幅高達13％，比全國平均水平高2.1個百分點；三是農民收入增幅高于城鎮居民人均可支配收入增速，上半年全國城鎮民居人均可支配收入實際增長8.7％，農民收入增幅高于城鎮居民可支配收入增幅2.2個百分點。但是，我們應該看到，2004年農民收入大幅度提高，有一定的偶然性，即新增政策和天氣的偶然性，農民和農業自身的問題并未得到較好的解決。因此，我們對于2004年農民收入大幅度增長既要樂觀，又不能過于樂觀。現在需要考慮的是明年及今后農民收入如何持續增長的問題。

　　2、2004年農民增收包含的特殊意義。今年農民大幅度增收，使2004年作為一個標志或界線，劃分出一個新的時期。其含義是：2004年是一個界線但并不是轉折點，它不是說從2004年開始農民增收將由低增長階段進入高增長階段，而是說自2004年之后，研究和解決農民增收問題將由以調動農民生產積極性為核心的時期轉入以提高農民生產經營水平為核心的時期。因為2004年及其以前，無論是土地承包、糧食保護價、減輕農民負擔、農業結構調整政策，還是農村稅費改革、種糧補貼、糧食最低收購價和減免農業稅政策，其實質都是為了調動農民的生產積極性。隨著今年農民增收各項政策全面、強力出臺，今后對農民增收的政策支持將進入常規階段，會有時間和力度上的局限。影響農民增收的主要因素不再是由政策決定的生產積極性，而是生產經營水平。這并不是說今后農民增收不需要政策調動積極性了，而是說在繼續依靠政策支持(尤其是糧食生產對政策有較大的依賴性)的同時，要更多地研究解決農業的生產經營水平問題。

　　3、新時期農民增收的新要求。新時期研究解決農民增收問題的核心應轉向提高農民的生產經營水平，它包括農民生產經營的科技水平、規模水平、產業化水平、適應市場和市場競爭的水平，最終的落腳點是效益水平。這一時期農民增收將由主要依靠政策，變為主要依靠科技、投入和市場，依靠農業、農民自身問題的不斷解決。因為農民增收的基本政策，也就是直接針對農民的土地政策、稅賦政策、勞動力轉移政策已經到位和基本到位(取消農業稅已明確時間)，今后出臺的將主要是輔助性政策，對農民增收的作用是間接的、有限的。因此，農民增收的難度會更大(解決農業、農民自身的問題比出臺一項政策要難得多)，這也就要求我們確立新的工作著力點，努力建立農民增收的長效機制。如果說出臺農民增收的政策主要靠國家，那么提高農民的生產經營水平則主要靠地方，地方各級政府必須圍繞農民增收有更多更有效的作為。

　　新時期糧食主產區農民增收面臨的問題

　　農民增收新時期，從糧食主產區的實際出發，從提高農民生產經營水平角度分析，主產區農民增收主要面臨以下問題：

　　1、糧食生產兩難選擇。糧食安全一直是中央關注的重大問題，對糧食主產區來說也一直是一個敏感的問題。一方面，中央有要求，地方有需要，農民有種植習慣，糧食不能不種；另一方面，種糧與農民增收有一定的矛盾，種植結構不調整不行。雖然2004年種糧與農民增收得到了很好的統一，但今后能不能統一，能在多大程度上統一，的確是一個值得研究的問題。如何處理糧食生產和結構調整的關系，是糧食主產區農民增收應首先解決的一個問題。

　　2、市場農業兩腿偏短。市場農業必須面向市場，在市場中競爭。現階段農民是單個的小生產者，一家一戶面向市場有很多問題，發展市場農業主要靠“兩腿”支撐：一靠龍頭企業，二靠合作經濟組織。糧食主產區的這兩條腿明顯腿短，支撐力不夠。農業產業化龍頭企業少，大的更少，帶動作用不夠。我國沿海地區農產品加工業產值與農業產值之比為3-5：1，而中部省份僅為0.9 ：1左右，足以說明這個問題。與農業產業化龍頭企業相比，農村合作經濟組織發展更加滯后，各種農民協會，專業合作社很多地區沒有建立，建立了的進行規范運作、有效運轉的很少；社區合作社、股份合作社則更少。農民進入市場的組織程度太低，使糧食主產區農產品和農民缺乏市場競爭力和自我保護能力。

　　3、投入科技兩力弱化。投入和科技是農業發展、農民增收的兩個重要的推動力，然而糧食主產區這兩力相對弱化。財政對農業的投入與農業發展實際需求的差距較大。以湖北省為例，1978-2001年，湖北財政收入、支出的年均增長速度分別為9.1％和12.9％，而財政支農資金增長速度不足2％。各地市財政用于農業的支出占總支出的比重更低，而且非生產性支出占去年一半，應該作為財政支出重點的動植物檢疫防疫體系、生產品質量標準和檢驗檢測體系建設，許多地方沒有納入財政預算。農業科技推廣體系相對于計劃經濟時代不是加強了，而是削弱了，農技、植保、獸醫等部門缺人、缺錢，難以開展工作，嚴重制約著農業生產水平的提高。

　　4、勞力轉移兩個趨緩。轉移農村剩余勞動力，提高農民人均資源占有量，進而提高勞動生產率是農民增收的根本途徑。目前農村剩余勞動力的轉移速度有所趨緩：一是向本區域二、三產業轉移趨緩。區域內的城鎮化水平不高、工業化水平不高，使得農村剩余勞動力向本區域內非農產業轉移，相對于鄉鎮企業發展得較好時期速度趨緩。二是向區域外轉移速度變慢。由于農村剩余勞動力培訓不夠，服務滯后，勞動力結構不適應市場的需要，使得勞力向外輸出速度趨緩，甚至出現“回流”現象，從而使糧食主產區在通過減少農民使農民增收的競爭中面臨挑戰。

　　新時期糧食主產區農民增收的對策

　　研究新時期農民增收的對策，要從新時期的特點和要求以及糧食主產區的實際出發，主要應把握以下幾點：

　　1、把發展與糧食生產兼容的特色種植模式和圍繞糧食進行轉化增值相結合。

　　糧食主產區不可能拋開糧食生產談農民增收問題，但是糧食主產區也不是只能種糧食。這里有一個如何處理穩定糧食這一戰略產業與多渠道增加農民收入的問題，有一個糧食生產與農民增收統一、平衡的問題，只講一個方面是不現實的，不可行的。糧食主產區農民增收對國家政策的依賴性大，其增收難度較大，長期持續增收難度更大，這就要求主產區正確處理糧食生產與結構調整的關系，既不能簡單地強調糧食生產，就糧食抓增收，不講調整。因為穩定糧食生產必須以農民增收為前提，糧食生產與農民增收不能統一，糧食生產是難以穩定的；也不能簡單只講調整，不講國情、省情，不講調整也有難度的實際。從實際出發，糧食主產區應該在穩定糧食生產的前提下抓調整，努力尋求穩定與調整統一、種糧與增收統一的途徑。

　　第一，重新進行糧食生產規劃。主要是確立一個穩定糧食生產的目標，穩定糧食生產不是糧食越多越好，而是要確立一個糧食生產的“底線”。糧食生產是否超過底線由市場調節，糧食生產能否保住底線則靠政策支撐。糧食生產賺錢自然會超底線，糧食生產不增收且沒有政策支撐，想保底線也是保不住的。所以國家和糧食主產區對待糧食生產必須首先解決好“底線”和政策的問題。在確定底線的基礎上，再確定糧食生產的布局，確定糧食生產的品種結構，確定糧食生產的扶持政策。糧食生產應實行區別政策，主產區與非主產區、主產區的基地與非基地、基地里的定向品種與非定向品種不應該是一樣的政策。對于“底線”內的主產區、基地、定向品種應給予全方位的政策支持，必須確保，其它的則不納入必保范圍，由市場去調節。這樣才能做到既保住底線，又降低政策成本。否則，糧食賺錢時大家一哄而上，不賺錢時一哄而下，糧食生產是難以穩定的。在確定糧食生產的底線后，底線之外的則可放開調整，這是從總體上處理好穩定與調整的關系。當然，在確定布局、品種、政策的同時，還要確定依靠糧食本身增收的措施，如通過品質測報，改進糧食種植，提高種糧效益。

　　第二，大力發展與糧食生產兼容的特色種植模式。在處理好主產區與非主產區、基地與非基地穩定糧食生產與結構調整關系的同時，還要處理好主產區和基地之內的穩定與調整的關系，實行種糧與增收的統一。糧食主產區農民增收不能只依賴于國家實行種糧補貼和最低收購價，也不能只局限于在提高糧食單產和品質上作文章，還要尋找種糧之外而又與種糧不相矛盾的增收途徑，也就是要大力發展與糧食生產兼容的特色種植模式。具體說，就是以主要糧食品種種植為基礎，調整其前后茬口。如水稻產區可以改變傳統的麥稻(稻)、油稻(稻)種植模式，發展諸如蒜稻、豆(菜豌豆)稻、薯(馬鈴薯)稻等高效種植模式，這些模式的效益高出傳統模式效益的0.3-3倍。發展這些特色種植模式，便在大田種植上將穩定糧食生產與結構調整有機地統一起來了。

　　第三，拓展與糧食生產在時間上兼容的增收途徑。農村不但有大量的剩余勞動力，而且還有大量的剩余勞動力時間，糧食主產區也是如此，特別是冬季剩余勞動時間更多。發展與糧食生產兼容的特色種植模式，主要是從空間上，也就是大田種植上尋求糧食生產與農民增收的統一。如何開發利用糧食生產的剩余時間，也就是從時間尋求與糧食生產不相矛盾的增收辦法，同樣是糧食主產區需要研究的問題。拓展與糧食生產在時間上兼容的途徑也大有文章可做，例如利用稻草、麥草栽培食用菌，不僅效益十分可觀，而且還充分利用了糧食生產的剩余物，變廢為寶，點草成金。此外，栽培食用菌的培養基質和菌糠又可以作為有機肥料改善大田土壤，從而形成循環經濟，有利于糧食生產和農業的可持續發展。

　　第四，圍繞糧食進行轉化增值。對糧食進行轉化增值，既能發揮糧食主產區的資源優勢，又能通過轉化增值增加農民收入和促進地方加工業的發展，使糧食主產區形成糧食產業化的綜合優勢。糧食主產區不延伸糧食的產業鏈條，糧食產業就沒有優勢可言，就不能持續地更多地帶動農民增收。糧食轉化增值包括生物轉化和工業轉化。生物轉化就是要大力發展畜牧業，畜牧業作為轉化糧食的產業比糧食本身的發展潛力要大，所以要充分利用糧食資源發展養豬、養禽使糧食轉化增值。工業轉化就是要對糧食進行深加工。糧食主產區圍繞糧食做深加工的文章這是很簡單的道理，問題是我們能不能真正把這道理簡單的文章做好。

　　2、把提高農業產業化水平和社會化服務水平相結合。

　　在社會主義市場經濟條件下，農業產業化發展和社會化服務水平提高，對于農業發展和農民增收有著十分重要的意義。它可以帶動農戶邁進大市場，帶動農業結構調整，促進農業的規模化經營和標準化生產。提高農業產業化水平關鍵在于培植龍頭企業，既要培植大龍頭企業，也要發展中小龍頭企業，帶動農民增收不是靠幾個大龍頭企業就能全部解決問題的，必須形成大中小結合的格局；既要培植龍頭企業，也要培育市場，各類專業市場對農民增收同樣有著很大的帶動作用。在培植產業化龍頭企業的同時，還要建立健全社會化服務體系。農業產業化龍頭與社會化服務體系在帶動農民增收上有相同的作用，也有較大的區別，社會化服務體系是農業產業化龍頭所不能替代的，尤其是農村合作經濟組織在與農業產業化龍頭企業的聯系中，可以幫助農民提高談判地位，維護農民的利益。建立健全社會化服務體系要從三方面著手：一是政府要重建農村的農技、農機、防疫檢疫服務體系，新建標準化生產服務體系；二是農民要組建和完善各種協會，專業合作社、社區合作社及股份合作社，提高自我服務和進入市場的組織程度；三是社會層面要建立健全生資供應、市場信息、農產品運銷等服務機構和經營主體。要克服重龍頭企業建設輕社會化服務體系建設的問題，將這兩個方面統一考慮，共同推進。只有這樣，農民增收和區域經濟才會有競爭力。

　　3、把提高農業的勞動生產率和轉移農村勞動力相結合。

　　提高農業的勞動生產率有兩條路徑，一是生產的集約化，二是生產的規模化。生產的集約化依靠科技和投入，要通過提高農民生產經營的科技含量和投入水平，提高農業的勞動生產率。生產的規模化，一方面依靠農業內部分工的調整，一部分人轉向其他農業領域，使原有資源實現聚集而提高勞動生產率；另一方面是一部分人轉向非農領域，增加從事農業生產經營人員的資源人均占有量，提高農業生產的規模化水平。從根本上講，在人均占有資源不變的情況下，提高集約化水平是有限的；農業內部向廣度和深度進軍也是有限的，所以提高勞動生產率必須依靠大量轉移農村勞動力。2004年因為農民增收政策的出臺，不少外出務工人員返鄉種田，有人稱之為“可喜局面”，實際這并非好事。農村勞力“回流”不符合農村發展的規律，只能說明農村政策產生了效應和農村剩余勞動力轉移遇到了問題。我們應該研究農村勞力轉移問題的癥結所在，從增加農村人力資本的價值量著眼，加強農村勞力的培訓以及中介服務工作，使農村勞力能夠長期有序地轉移出去。

　　4、把調整農業投入重心和農村干部工作重心相結合。

　　加強農業和農民增收工作，要增加財力投入，也要增加為農民服務的人力投入。農業資金投入既要研究錢從哪里來的問題，又要研究錢往哪里投的問題。農業投入要增加政府投入、擴大金融投入、拓寬社會投入。投入重心要進行分層次調整和分類別調整，在資金有限和出發點不同的情況下，中央和地方各個層次的投入要進行合理分工，地方的投入重心應盡量調向地方急需的領域；同時還要分類調整，也就是區分農業基礎設施、農業產業化等類別，因地制宜調整投入重心、而不是搞一律化。并非中央重視基礎設施建設，地方所有的資金就都向基礎設施傾斜。支農投入要從不同地方的實際出發，著力解決主要制約因素，目前許多地方制約農民增收的不是基礎設施而是農業的產業化問題，那么這些地方的投入重點就應該調整到支持產業化發展，特別是龍頭企業的培育上來。這樣，我們才能讓有限的資金更及時更好地發揮作用。農村干部工作重心的調整就是由過去的主要精力耗費在農民負擔問題上(長期在多收或少收及如何收上尋求平衡)轉向為農民增收服務上來，重點是農村社會化服務體系和產業化發展的服務和管理。農村各級應該十分明確，農村工作的中心是為農民服務而不是別的。

　　5、把向農業內部使勁和向外部著力相結合。

　　農業是農民增收的基本依靠，必須向農業內部使勁。要拓展農業生產的領域和深度，從空間和時間上挖掘農民增收的潛力，從科技和投入上提高農業生產的集約程度，達到使農民增收的目的。然而，從中國和糧食主產區的實際出發，從根本上講，解決農民持續增收問題要著眼于農業外部。要統籌城鄉發展，在統籌的前提下，糧食主產區現階段要堅持城市優先，工業優先。城市優先不是優先發展城市建設而是優先發展城市的二、三產業，工業優先要注重發展中小企業、勞動密集型企業。通過工業化和城市化水平的提高，增強工業反哺農業，城市容納農村轉移勞動力的能力，在更高程度上促進農民增收。

　　(作者系湖北隨州市人民政府副市長）