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為了促進(jìn)貿(mào)易的新出口退稅政策，卻意外導(dǎo)致了“地方保護(hù)主義”的抬頭
□記者 鐘加勇
沒(méi)有什么是容易的，中國(guó)的改革更是如此。今年1月1日才開(kāi)始實(shí)施的新的出口退稅機(jī)制，被認(rèn)為是國(guó)家進(jìn)一步深化財(cái)稅和外貿(mào)體制改革的重大舉措，然而在其運(yùn)行不到1年的時(shí)間
里，就遭到了地方——尤其是出口大省的反對(duì)，以至于不得不面臨再次調(diào)整的壓力。
出口大省發(fā)出反對(duì)的聲音，是因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為自己在新的退稅制度安排中利益受到了“侵蝕”。某沿海城市外經(jīng)貿(mào)局內(nèi)部文件的政策建議赫然寫(xiě)道：“對(duì)于異地出口本地退稅的現(xiàn)象應(yīng)引起關(guān)注，避免‘代人作嫁’，增加不必要的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。”據(jù)知情人士透露，中央派調(diào)查組在廣東、江蘇、上海等出口大省(市)就新的退稅方案進(jìn)行調(diào)研時(shí)，就聽(tīng)到了許多類似的聲音。
按照新的退稅機(jī)制，出口退稅由國(guó)家和地方按75%：25%的比例分擔(dān)。然而，目前在很多外貿(mào)公司的出口產(chǎn)品構(gòu)成中，有相當(dāng)部分屬于采購(gòu)出口，其中又大多是跨地區(qū)跨省市采購(gòu)，這就產(chǎn)生了征稅和退稅不一致的問(wèn)題。例如，廣東的外貿(mào)公司從江西采購(gòu)罐頭成品，然后在廣東報(bào)關(guān)出口，由于其生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)均在江西，所以其增值稅是由江西地方政府征收的，而由于出口貨物在出口環(huán)節(jié)實(shí)行免征增值稅的政策，所以廣東不能從出口貨物中征收增值稅，然而卻要負(fù)擔(dān)出口退稅中由地方財(cái)政承擔(dān)的25%的部分。
在這種制度安排下，隨著出口貿(mào)易的高速發(fā)展，出口退稅額也將迅猛增長(zhǎng)，出口大省在出口商品增值稅的征管上往往出現(xiàn)退稅額大大高于征收額的情況。尤其像廣東等東南沿海地區(qū)，一般貿(mào)易中90%的產(chǎn)品是異地采購(gòu)。
因此，深圳市國(guó)稅局官員符紹珊在2004年第9期《涉外稅務(wù)》上撰文指出了在現(xiàn)有退稅制度安排下可能出現(xiàn)三種結(jié)果：要么中央財(cái)政對(duì)這些地方財(cái)政給予適當(dāng)調(diào)節(jié)；要么這些地方對(duì)所承擔(dān)部分退稅退不徹底或盡可能拖，否則，各地在地方利益的驅(qū)使下，有可能采取地方保護(hù)主義。
實(shí)際上，盡管今年6月國(guó)務(wù)院副總理吳儀就要求各地政府要認(rèn)真落實(shí)出口退稅增量地方負(fù)擔(dān)的部分預(yù)算，千萬(wàn)不能由于地方預(yù)算不到位而產(chǎn)生新的拖欠，但國(guó)家商務(wù)部的調(diào)查還是發(fā)現(xiàn)，“部分地方財(cái)政存在預(yù)算安排不足的現(xiàn)象”。
中山大學(xué)財(cái)稅系教授楊衛(wèi)華也向記者證實(shí)了地方保護(hù)主義的嚴(yán)重傾向，根據(jù)他的了解，“目前已經(jīng)有一些沿海省市不鼓勵(lì)外貿(mào)企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)出口，在當(dāng)?shù)夭少?gòu)的給予退稅，而在外地采購(gòu)的則不給予”。
事實(shí)上，在2004年1月1日之前的出口退稅政策，最大的受益者恰恰是東南沿海的出口大省。1994年稅制改革之時(shí)，在增值稅的征收環(huán)節(jié)，中央財(cái)政與地方財(cái)政按照75%：25%的大致比例進(jìn)行分成，而在出口環(huán)節(jié)，由于出口退稅的規(guī)模不是很大，而且考慮到出口企業(yè)的分布不是很均衡，卻是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了全部退稅，地方政府不承擔(dān)任何退稅責(zé)任。但此后中國(guó)外貿(mào)出口大幅度上升，年均增幅達(dá)30%以上，再加上出口退稅率普遍上調(diào)，出口退稅額也在不斷上升，使得中央財(cái)政支付壓力加大。2002年中國(guó)的出口應(yīng)退稅額是2118億元，而當(dāng)年中央財(cái)政為地方政府支出的退稅款有530億元之多，等于是中央給了地方“隱性的轉(zhuǎn)移支付”。但這一轉(zhuǎn)移支付卻是反“均等化”目標(biāo)的，由于不同省份的出口貿(mào)易額差別較大，東部沿海地區(qū)對(duì)外貿(mào)易額大約占到全國(guó)對(duì)外貿(mào)易額的九成，其中廣東省即占四成，在客觀上加大了地區(qū)間貧富差距。
利益分享與責(zé)任分擔(dān)的不對(duì)稱，不斷擴(kuò)大地區(qū)差距的轉(zhuǎn)移支付，帶來(lái)如此弊病的舊出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制自然非改不可，中央政府還希望，中央和地方按75%：25%的比例共同負(fù)擔(dān)，可以減輕中央財(cái)政的退稅壓力，并有利于中央和地方共同加強(qiáng)出口退稅管理，提高地方政府打擊騙退稅的積極性。然而，中央每年把替地方出的數(shù)百億元隱性轉(zhuǎn)移支付拿回來(lái)，本就意味著地方政府尤其是沿海省市地方財(cái)政從中央獲得的資金將每年減少幾十億元，如今又面臨“倒貼”出口退稅的局面，已經(jīng)占了10年便宜的東南沿海出口大省自然無(wú)法心平氣和。而無(wú)論是形成新的退稅拖欠，還是產(chǎn)生地方保護(hù)主義傾向，與退稅制度改革的初衷都是背道而馳的。
有消息進(jìn)一步透露，目前商務(wù)部、財(cái)政部和國(guó)稅總局正醞釀制定相關(guān)管理措施確保“新賬不欠”。解決的方案可能有兩種：一是出口退稅資金完全由省政府負(fù)擔(dān)，然后再由省與省之間進(jìn)行結(jié)算。這樣比較方便，在操作上也比較可行，不過(guò)省之間的結(jié)算會(huì)有一定的時(shí)間滯后性。二是按照出口退稅征稅的環(huán)節(jié)，分生產(chǎn)地和出口地征稅的比例來(lái)分配退稅的25%，不過(guò)這并不具有實(shí)際的可操作性。
專家指出，現(xiàn)行增值稅分配體制是產(chǎn)生出口欠退稅問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)根源，由于地方政府利益的多樣化而導(dǎo)致了退稅方式的復(fù)雜化。中國(guó)高度分權(quán)的財(cái)政體系削弱了政策改進(jìn)的效果，這是我們自1994年稅制改革以來(lái)就看到的，比如給予地方自主權(quán)的稅收工具選擇會(huì)或多或少地拉大本已突出的橫向差距。但很顯然，中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡可能通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)手段轉(zhuǎn)換稅收分配難題的辦法，而不是重新集權(quán)。
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