隨著農村社會在家庭結構、代際關系、人口流動等方面不斷發生變化，許多農村失能老年人與空巢老年人的生活陷入了無人照料的困境。如何發展農村養老服務業，讓辛勞了一輩子的老人安享晚年？江蘇省部分市縣的先行先試，為我們提供了“樣本”，其經驗值得借鑒，其困惑也引人思考。

　　何處去養老？

　　離家不離村，村中享天倫

　　9月19日，中秋節。中午11點左右，昆山錦溪鎮虬澤村新建的日間照料中心里，已經聚集了三四十名村里的老人。再過一會兒就要吃午飯了。午餐清淡而豐盛，有西蘭花、蝦、紫菜蛋湯。83歲的吳國珍老人說：“飯香，人又多，吃得開心。”

　　錦溪鎮有一所投資1300萬元、設施齊全、環境優良的福利院，愿去那兒的老人卻不多。福利院黨委書記陳建平說，鎮上現有93名五保戶老人，只有23名住進了福利院，其余都留在了家里。

　　“農村老人喜歡熟悉的環境，離開了他的生活圈子，會感覺孤單。所以開在村子里的日間照料中心很受歡迎。”村委會主任黃初新說，村里有46名老年人每天來照料中心就餐，這兒中晚餐都免費。“每天國家給的8元伙食費其實遠遠不夠，村里負擔剩下的部分。”

　　記者在虬澤村日間照料中心看到，除了食堂，中心還有健身器材、廚房、休息廳、閱覽室、棋牌室等，裝修一新。

　　如同全國的經濟版圖，江蘇也存在地區差異。蘇南的集體經濟富裕，村養老機構都建得比較完善。那么經濟薄弱的蘇北又是如何解決農村養老問題的呢？

　　贛榆縣屬于蘇北區域，經濟發展水平相對蘇南要低，當地在村里建設低成本、小戶型的“養老新區”，讓老人“離家不離村，村中享天倫”。

　　小院里種植了青菜、蘿卜、扁豆等當季蔬菜，35平方米的房間干凈清爽，各種生活用品齊全——這是贛榆縣青口鎮梁莊社區“老年人集中居住點”王緒蘭老人的家。“76歲啦，兒女不在身邊，就想每天能跟老姐妹們湊在一塊拉家常。”她說。

　　2011年底，王緒蘭把家從老屋搬到了村里新建的“老年人集中居住點”。這里現在已有80多位老人，都是獨門獨院。社區里老年活動中心、衛生室、圖書室、小超市等生活休閑設施一應俱全。入住養老區的老人除了每月領到養老金，還能拿到100元生活補貼。目前贛榆縣共建有20余處農村老年人集中居住點，今后每年都會再建30處左右。

　　江蘇省民政廳黨組成員、省老齡辦主任張建平說，經過探索實踐，江蘇已確定了三種農村養老機構的建設形式：村建養老區、村辦養老院、家辦托老所。

　　村建養老區，是在新農村建設過程中，村集體統一建設老年住房，配套各項老年服務設施，老年人免費或低費入住。讓老年人保持著原有的“家”的生活方式，又方便集體、子女和老年人互相之間的照顧。

　　村辦養老院，是利用農村的閑置公共房產、土地等資源，打造成小型養老院，解決本村高齡、空巢、失能半失能老人和五保老人的就近養老問題。去年以來，濱海縣每村投入30萬—40萬元，興建村辦養老院，到今年底，將落成5所村辦老年關愛之家。

　　家辦托老所是最受農民歡迎的一種形式。農民利用自家的房子或租賃當地的空余房產，辦起家庭托老所，照顧附近地區的老年人。啟東、海門、張家港、泰州等地的家庭托老已成為一種養老新業態。連云港市新浦區新南街道，形成了“家庭托老一條街”，有9家家辦托老所，沒要政府一分錢卻照顧了150余位高齡、空巢、失能半失能老年人。

　　錢從哪里來？

　　財政擔大頭，社會補缺口

　　江蘇是全國率先進入老齡化社會的省份之一，現有60周歲以上老年人口1424.7萬，占人口總數的18.89%。與此同時，隨著工業化、城鎮化的快速發展，農村青壯年人口大量流入城鎮，江蘇省的“老人村”現象也非常突出，農村居民養老服務需求亟待得到滿足。

　　建設三種農村養老機構，錢從哪里來？江蘇的做法是：政府出規劃，財政擔大頭，社會補缺口。

　　2011年，江蘇省明確提出農村養老服務機構和社區養老服務設施建設的具體目標，同年省人大在全國率先出臺了文件，要求地方各級政府將老年事業經費納入財政預算。從“十二五”開始，江蘇省強勢推進服務農村困難高齡、空巢、失能半失能老人的 “老年關愛之家”建設。僅2012年省財政就投入3000萬元，扶持了300個“關愛之家”的建設，讓萬名老人有所歸依。

　　據介紹，江蘇100個縣(市、區)中，已確定蘇北46個薄弱地區的養老由省財政重點保障。今年起每年投入1.7億元建設農村敬老院，全部投給這些薄弱地區，連續投10年，總額將達17億元。

　　不過，光靠政府投入遠遠不夠。“養老院每年要投入90萬元；日間照料中心已經投入150萬元，每年的運營費至少需要15萬元；老年護理醫院，鎮里也要投入7000萬元。” 昆山市錦溪鎮民政辦主任徐家根說，即使像錦溪這樣的“富裕鎮”，財政的“養老”擔子也不輕，未來憑自身財力提高養老服務水平，有些力不從心。

　　“這一問題在蘇北更為突出。”江蘇省民政廳廳長侯學元說，對蘇北薄弱地區在財政重點傾斜的同時，也要想辦法吸引社會資金。

　　目前，江蘇已在很多市縣以“村集體建、村和個體合資建、成功人士回報家鄉無償建和個人獨資建”等方式興辦社會養老機構，提供有償、低償服務。如泰州等市縣為鼓勵民辦養老機構的發展，在用地保障、管理費用和基礎設施費用減免、員工培訓補貼、床位補貼等方面出臺優惠政策，睢寧縣對民辦養老機構予以資金補助。

　　標準怎么定？

　　扶持不可少，監管需到位

　　在發展農村養老服務業的過程中，政府責任和市場行為的邊界如何厘清，是一個重要的課題。

　　“張家港市對民辦養老機構床位建設的補貼標準是12000元/張，運營補貼為100元/月；蘇中某縣對民辦養老機構新增床位給予1500元/張的補貼，沒有床位運營補貼；而在蘇北某市，地方財政對民辦養老機構根本沒有補貼。”張建平舉例說，省里對民辦養老機構補貼的政策，在各地落實情況差異很大。“政府必須承擔農村居民養老服務的保底任務，如村辦照料中心的標準伙食費、添置設施費用、人員工資等，都該由市鎮兩級政府財政承擔，其余錦上添花的開支，可根據村集體和居民自身經濟條件來決定。”他說。

　　“一間小屋子住得滿滿當當的，沒有洗澡等衛生設施，加上通風不暢，屋子里都是臭味騷味兒。”張建平說，江蘇省民政廳在調研中發現，農村民辦托老機構的設施安全和衛生狀況堪憂，這表明對民辦農村養老機構，扶持鼓勵不可缺，監督管理同樣不能少。

　　調研還顯示，民辦養老機構無證經營的現象十分普遍，管理上無規章可循、隨意性大，跟老人簽訂入住的合同也不規范，經常發生民事責任糾紛。民政、公安消防、衛生、國土等多個部門都來管，卻缺乏一致行動的能力……張建平認為，引導社會力量參與農村養老服務體系建設，當務之急是完善制度，盡快制定出臺農村養老服務機構設施建設、服務內容和服務水平的統一化標準，明確發展模式、資金來源、運營管理、政府職能和機構主體的法律責任等問題，以改變當前農村社會養老服務機構雜亂、不規范、難以評估和監督的格局。同時要整合管理資源，防止九龍治水，及時、全面地對政策實施情況及其養老服務機構的運行進行督查管理。

　　“國家有扶老補貼，無論是交給老人讓他們自己買服務，還是交給機構監督他們賣服務，都得有章可循。”張建平說。

　　觀 點

　　北京師范大學收入分配研究院執行院長李實：

　　農村養老——

　　多補人頭，少補床頭

　　資金逐利而往。農村老年人大多低收入甚至無收入，農村養老產業利潤不高，而目前政府出臺的床位補貼及稅收優惠、費用減免等政策，對城市資金的吸引力也有限。

　　鼓勵城市資金投向農村養老服務業，關鍵是看農村土地制度改革。那些兒女已經進城或孤寡農村老人如果能出售自己的宅基地，便可獲得充足資金去養老機構安享晚年，購得宅基地的養老機構則可在面向農村居民提供養老服務的同時，開辦其他綜合服務，包括“農家樂”等旅游項目以及面向城市人群的高端療養服務。

　　此外，農村老人還可以選擇將宅基地流轉給村集體，“置換”為集中居住的養老新屋，既避免了原來的老房子閑置、浪費，也減輕了自身和集體的養老經濟負擔，更是從整體上減少了因新建養老設施對土地資源的使用特別是對耕地的占用，降低全社會的養老成本。

　　為農村居民提供養老服務，必須堅持“農民自愿”的原則。

　　一是要盡量做到“多補人頭、少補床頭”，把養老補貼交給農民，讓他們自主選擇以何種方式養老，是住家里還是住養老機構？住城里還是住鄉下？住公辦的還是住民辦的？地方政府和有關部門不能為了追求政績，一味以“建設多少院子、提供多少床鋪、安置多少老人”為目標，把管理者的意愿強加到老人身上。

　　某些地方，對不住養老院的老人停發補貼，這種給惠民政策附加條件的做法值得警惕，國家給農民的好處，要不打折扣地送到他們手中。

　　二是要防止超出需求、一窩蜂地開設養老機構的做法，這不僅浪費社會資源，也可能導致權力尋租、套取財政補貼的問題。

　　中國城鄉差距較大，各地經濟發展情況也不均等，農村養老服務無固定模式。總體上應遵循“土地改革先行、政府財力擔當、公共服務配套”的原則，確保農村養老服務的可持續性。

　　延伸閱讀

　　國外農民養老政策一瞥

　　柴茂

　　農民收入較低是世界性的普遍現象。為縮小城鄉收入和社會保障差距，各國在建立農民社會保障時大都奉行工業反哺農業的思路，對農民養老保險給予大量的財政補貼，或直接由財政出資給予養老保障。

　　從農民養老保險的籌資情況看，農民繳費所占比例非常低，僅為10%—30%左右，政府補貼為主要資金來源。

　　法國政府對農民養老保險保費補貼30%，但還有58%是從其他行業的保障計劃資金中劃撥過來的；德國為70%左右，占農業部全部預算的2/3；日本政府對農民養老保險補貼的份額在43%以上，且有逐年遞增的趨勢。

　　而在發展中國家和英聯邦國家，由于農民養老保障屬非繳費型，資金則完全來自政府財政資金或其他渠道。

　　農民的養老保障政策與農業政策緊密關聯。

　　德國農民養老金的給付是以農場主移交農業企業為先決條件的，旨在促進農場主及時將農場轉交給年輕一代，這對于促進農業的技術化、知識化和效率化起到了非常重要的作用。

　　日本戰后為了實現農業現代化、擴大農業生產經營規模，在大力推進城市化的同時，養老保險政策中實行離農政策，鼓勵農民離開土地進入城市，即除了一次性支付給離農補償金外，還按照《農民養老基金法》規定在國民年金給付中增加了權益轉讓金；而在20世紀90年代以后，針對農業人口急劇下降、農業人口老齡化十分嚴重的情況，采取返農政策，即鼓勵農民留在土地上，隨之，權益轉讓金被取消。

　　法國也通過實施農村社會養老保險，促使年老農民將土地經營權轉給年輕一代，以提高農業現代化經營水平和國際競爭力。