《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》已經討論通過

　　本報記者 潘圓

　　28日，國務院常務會議上，討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》。草案對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，草案將提請全國人大常委會審議。這也被認為是土地改革即將提速的一個信號。

　　“這個過程我們還可以進一步觀察。征地制度改革確實非常必要，而且整個農村土地制度的改革也是非常必要的�！敝醒朕r村工作小組副組長、辦公室主任陳錫文今天在2013《財經》年會上對此評價道。他說，對中國的征地制度，社會上的看法比較多，一個最重要的方面是對農民的權益保障不夠，這是將來土地制度改革必須認真研究和改善的。第二個方面是，現行的土地制度對于土地的“農業轉為非農業使用”約束機制不強，土地一方面大量征用，另一方面效率不高。第三，為了推進城鎮化，在征地的機制方面衍生出來的一些東西，導致地方政府乃至企業偏離正常軌道，土地財政等問題由此出現。

　　國土資源部副部長胡存智表示，“十八大報告提出，要優化國土空間開發的格局，推動城鎮化，建設美麗家園，其中就有很重要的城鎮化戰略和布局問題。這里面關系到大中小城市的協調發展，以及城鎮布局、美麗家園的建設，生產、生活和生態空間的合理安排，都與土地管理制度密切相關。土地管理制度要作出改革和變化�！�

　　征地制度背后是政府經營土地的制度

　　城鎮化進程中，土地城鎮化的速度明顯快于人口城鎮化的速度。陳錫文用一組數字來說明其中存在的問題：1980年，我國城市建成區的總規模大約5000平方公里，到2010年城市建成區的總規模已經擴大到4.6萬平方公里，也就是城市建成區的總規模擴大了8.2倍。但是城鎮人口按照現有的統計口徑，1980年是1.9億多人，不到兩億人，2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍。

　　陳錫文認為，土地城市化快于人口城市化的一個重要原因是快速征地，由此也帶來了很多問題。比如不同用途的土地的出讓價格差別非常大。按照國土部公布的數據，今年上半年，全國商業和經營性服務業用地平均價格是每平方米5700多元，每平方米住宅用地的價格是4500多元，每平方米的工業用地的價格是659元。這樣一種價格機制，導致工業用地增長的數量非常大，而效率相對較低。“現在來看，供地的總量中，年度大約40%左右的土地是出讓給工業企業用的，而它的地價又最低。當然我們不可能要求工業用地價格和住宅、商業用地價格一樣高，但是過低就會產生很多問題。工業用地的浪費現象非常嚴重，這需要我們反思�！�

　　“征地制度背后是政府經營土地的制度。”在中國土地學會副理事長黃小虎看來，“征地制度與政府經營土地制度是表里的關系。我們講保護耕地，就是保護我們的生命線。講了20多年了，保護住了嗎？不是我們做這個工作的人不努力，是因為地方政府經營土地要講成本，肯定是征地有錢，用存量土地要花錢，而且成本高。所以，無一例外，這些年來，城市的發展都走了一條外延擴張的路子，耕地難以得到有效保護。政府經營土地制度不改，保護耕地只不過是一句空話。”

　　為此，他強調，土地改革，第一要改革土地管理與土地經營集于一身的體制，把土地經營職能從管理部門分解出去。第二要區別對待，分步推進，逐步構建城鄉統一的建設用地市場。他說，“中央的指導思想早已經明確，十七屆三中全會就已經提出來，要逐步構建城鄉統一的土地市場。在這個精神的指引下，各地方進行了大量的實驗探索，比如成都的統籌城鄉發展經驗，廣東的三舊改造經驗，北京的50個城中村改造的經驗，都已經突破了現行制度的束縛。改革的條件已經具備，時機已經成熟，不應該再拖了。國家層面的改革應盡快出臺。”

　　燕京華僑大學校長華生強調，“要保證土地改革方向正確，取得實際效果，關鍵是要明確土地制度改革主要的受益主體究竟是誰”。他認為，這個受益的改革主體主要應該是移居城市的外來人口，首先是農民工和農民工家屬。土地制度改革不是給城中心和城郊的已經很好的農民繼續錦上添花，也不能成為開發商的盛宴，更不是為了城市的各界精英在城郊的別墅、莊園，能夠借機取得合法產權證，甚至進一步多搞一些莊園�！巴恋刂贫雀母锏氖芤嬷黧w必須是農民工及家屬等外來人口，偏離這條主線就一定會出大問題。”

　　但胡存智認為，“在城鎮化進程中，切實保護各方的土地權益，不僅是農民的土地權益要保護，各方的土地權益都應該得到保護。”“我們城鎮化的目的是什么，就是使全體人民的生活都好起來，能夠享受城鎮化進程帶來的貢獻和繁榮，不僅是城里人要享受，農民也要享受。但反過來也一樣，不僅是農民要享受，城里人也要享受土地增值帶來的收益，這點是經濟學原理所確定的。”

　　他不贊同全盤否定現行土地管理制度的觀點。他強調，“現行的土地管理制度基本上符合中國的國情，有力地支撐了改革開放30年來城鎮化、工業化和農業現代化的進程。當然這不是說現行的土地制度沒有問題了。”

　　土地改革如何破題

　　不論從哪個角度來講，土地財政都是土地改革繞不過去的一道坎。

　　華生指出，土地改革第一要處理的就是土地財政問題�！氨仨毧紤]，土地財政如果取消會帶來哪些問題，要用什么樣的機制來替代，否則我們再講100年縮小征地范圍也基本上沒用�！�

　　“如果其他措施跟不上，可能會產生新的分配不公�！秉S小虎提出，在放開土地市場的同時，應該征收土地財產稅。以此來降低地方政府對土地財政的依賴。他說，“財產稅是年年征的。包括宅基地，原則上也要征財產稅，但是農民規定面積內的可以免征。不要限制市民買房子，但買了就要年年交財產稅。這樣的話，地方政府對增量土地的依賴就可以逐漸轉移到存量土地上。但對此，胡存智看法不同。他認為，對土地財政應該深入研究。如果政府賣地收上來的錢算土地財政，那么，賣地變成收稅的方式，是不是就不算土地財政了？

　　近年來一直關注土地問題，并多次去成都等地調研的經濟學家周其仁強調，中央政府在制定政策時，應該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設計。應該合理吸收地方改革的經驗。他認為，中國糧食改革的經驗很有借鑒意義。他說，過去計劃經濟時期，糧食實行的是統購統銷的政策，農民自己種的糧食不能賣，政府統一收購，用來保證城市和軍隊的用糧。最終糧食一直不夠吃。但如果貿然地一夜改掉統購統銷的制度，國民經濟可能出大問題。當時采取了漸進式的改革。經過一些地方的嘗試，發現了兩個突破口。第一，使剛性的制度增加一點彈性，交糧食可以變成交錢。不是所有的地方都一定要種糧，不適合種糧的地方，可以種其他經濟作物，用其他經濟收入交稅，政府再拿這個錢收購產糧區的糧食。第二，國家收上來的糧食在保證部隊用糧、保障城市供糧的基礎上，增產的糧食可以在市場上去賣，實行雙軌制。后來統購統銷制度的改革基本上是在這種嘗試經驗的基礎上，形成全國性政策的。“先穩住，慢慢發育，時機成熟再變，完成市場化。雖然土地問題比糧食問題復雜，但這個經驗可以在土地改革中參考�！�

　　他認為，目前地方對土地改革的嘗試有兩點非�？扇　Ｒ皇谴_權，二是市場。比如成都的土地確權。先把土地的邊界劃清楚，確權不能光確定到集體，要確定到戶�！岸�且這個權利不是你給他轉讓權他一定轉讓，他拿了權也可以不轉讓，他覺得自己用合算就自己用，要他自己作決定�！钡诙�，一定要有市場，因為資源一定要放到市場來評價。

　　胡存智認為，地方的經驗，給下一步的改革提供了很好的參考。作為政府部門，在試點上面有一個基本操作的要求，既要積極也要穩妥。要充分地論證，同時還要試點，通過試點再進行示范，最后推開。土地制度改革比較復雜，涉及各方面的利益也比較多，所以在這個問題上我們提出來積極穩妥地進行改革，針對城鎮化進程過程中的問題系統地考慮，系統設計，系統解決。

　　陳錫文曾經在上海做了一個調查，上海松江區原有工業企業共12.6萬家，一共用了11.5萬畝土地，平均每個企業占地9畝。最近他們以一種新的機制，不是轉讓土地使用權，而是主要以出租標準廠房或者特定的設計廠房的辦法建了一個新的經濟園區，結果情況有了非常大的變化。入園的企業平均每個占地不到1.5畝，由于注重了科技的進步，引進一些高新科技的企業，效率大不一樣。去年這個園區中工業企業平均每平方公里的產出達到136億元，比整個上海市級開發園區平均產出的60億元高出一倍多。這個園區所有的企業所繳納的稅收平均每畝地60萬元，松江其他11萬多畝地的12.6萬家企業平均每畝地只交10萬元。這說明通過改革，通過轉換機制，工業用地節約的空間是非常大的。

　　“土地管理制度的改革，也是一個系統工程，涉及方方面面的事情，絕對不是用一個簡單的制度就能解決的。所以我們應該要按照統籌協調、積極穩妥的方式推進土地制度改革。”胡存智說。

　　本報北京11月29日電